1998年以来，我国政府采用了以增发国债扩大政府支出为主的积极财政政策，通过积极的财政政策并配之适当的货币政策实现经济稳定与增长的目标。尽管许多研究已论证积极财政政策对经济增长的积极效应（刘溶沧，马拴友，2001；马拴友，2000a，2000b，2001b），并且分析了积极财政政策效应的制度条件（吴超林，2001；李萍，2001），同时也论证了积极财政政策是不可持续的（马拴友，2001a），但是我们认识到目前对积极财政政策效应的理论研究主要集中在其对国民经济增长的数量效应方面，经济增长质量的提高是实现我国经济持续稳定健康发展的根本途径，也是经济理论界长期关注的热点之一。本文的研究就主要探讨积极财政政策对我国经济增长的质量效应——即对经济增长方式的影响，阐明财政政策与经济增长方式之间的相互关系，并就此提出相应建议以期对进一步认识我国财政理论和实践有所启示。
一、财政政策促进经济增长方式转变：理论研究与实证分析综述
经济增长方式由粗放型向集约型的转变是经济系统多方配合的复杂系统工程，由于政府在经济系统中的特殊地位决定政府在经济增长方式转变中起着不可替代的作用。而财政政策作为政府宏观调控重要政策工具是政府在实现经济增长方式转变和产业结构升级最直接表现方式。由于积极财政政策属于总需求的范畴，而经济增长属于总供给的范畴，积极财政政策与经济增长之间需要通过一定的机制传导才能有效释放其效应。从宏观调控的角度来看，积极的财政政策一般包括扩大政府支出和减税两方面的内容。基于中国为解决有效需求不足而选择的是以前者为主的政策，因而本文的分析也主要集中在政府支出方面。
在分析财政政策对经济增长方式的影响之前应先了解经济增长方式的基本内涵。经济增长方式的内涵是指决定经济增长的各种要素的组合方式及其推动经济增长的方式。它是一个不断发展的历史的概念。马克思曾将其高度概括为外延扩大再生产和内涵扩大再生产两种类型，后前苏联和东欧经济学家将这两种类型表述为粗放增长方式和集约增长方式，我国经济学界长期以来对此也有不同的认识1。现代西方经济学体系中对此领域做出开创性研究的应属新古典增长理论的代表人物罗伯特·M·索洛，其关注到从长期增长和人均产量来看，资本和劳动的增长率对经济增长的贡献并不大，技术进步是经济增长的核心变量，并按照这一思路测算出1909—1949年美国资本和劳动只能解释49%左右的产出，另外的51%的产出被归因于用技术进步解释的“索洛剩余”（Solow Residual）。在此之后，美国经济学家（E.F.Denison，1967）在《增长率为什么不同》一书中对美国和西欧等九国1950～1962年期间实际国民收入的增长因素进行分析，发现美国国民收入的增长率3.3%中，42%是由于综合要素生产率(Total Factor Productivity，TFP)的增长贡献，西欧八国的国民收入增长率4.08%中，64%是由于综合要素生产率的增长贡献。
在此以后“综合要素生产率”便成为国际上衡量集约型增长方式的主要指标之一。所谓综合要素生产率是指同样数量规模的劳动和资本投入因人力资本投资和技术进步而导致的产出增加，由于这种生产率难以将劳动和资本之间分开，故称之为综合要素生产率。综合要素生产率增长分析基于如下思想：总产出增长部分原因是投入（或要素）的积累，部分原因是不可直接观测的。也就是说，综合要素生产率增长就是产出增长不能归因于资本和劳动投入增长的那部分。用简单的增长核算关系式来看，即：
（1）
式中，ΔY是产出增长率，ΔK是（物质）资本存量增长率，ΔL是劳动投入增长率，参数是资本在总产出中所占的份额，Δa就是综合要素生产增长率。在实践中，综合要素生产率的计算就是对上式的变换得到的余数：
（2）
因此，从本质上看在很多情况下，“索洛剩余”、“综合要素生产率”、“科技进步对经济增长的贡献率”三个概念是可以互换的。国内对将综合要素生产率作为衡量经济增长方式进行了更进一步的研究，高志英，廖丹清（2000），认为当时为集约型增长方式，当＜0.5为粗放型增长方式，在对我国1953—1993年经济增长方式进行了测度，得出结论我国经济增长方式基本为粗放型；侯荣华（2001）按照方程（2）的方法估算1978～1999年间我国的为0.0234，科技进步对经济增长的贡献率为39.08%。
凯恩斯主义者运用 IS-LM模型并依据存在的流动性陷阱、投资陷阱、工资刚性等前提条件阐明积极财政政策增长效应，不过，凯恩斯主义关于积极财政政策的增长效应只是一种短期效应。20世纪50年代新古典增长理论出现，人们逐步认识到财政政策的长期增长效应。Arrow和Kurz（1970）将政府公共投资支出作为生产函数的自变量在新古典经济增长模型框架下研究积极财政政策对经济增长的作用；Blinder和Solow （1974）等人在新古典增长模型中分析了平衡预算和赤字政策对经济增长的影响。
20世纪80年代新增长理论（内生增长理论）的发展使人们将财政政策作为一种内生自变量纳入经济增长模型进行研究，论证政府积极财政政策通过特定的机制对经济增长有正效应。巴罗和萨拉·伊·马丁（Barro, R. & Xavier Sala-I-Martin， 1992）以及巴罗（Barro, R.，1990）撰文把“公共部门”引入具有不变规模收益的“AK”内生增长模式2中，结合知识外溢增长模式的某些主要特征，提出了一个以政府支出为中心的内生增长模型，论证了政府支出的积极效应。关于新增长理论框架下财政政策对长期经济增长的影，Stiglitz（1988）也论证过国债对储蓄、消费和投资活动的影响，认为在开放经济条件下，由于有国外资本的流入，增发国债并不一定挤出国内储蓄和投资。Devarajan, Swaroop和Zou（1996）同样在“AK”模型的基础上研究了政府在教育、交通、国防上的支出对社会福利和经济增长的影响。
阿尔弗雷德·格雷纳（Alfred Greiner，1996）在其著作《财政政策与经济增长》3中将财政政策对经济内生增长的作用途径总结为以下五个方面：线性生产技术，外溢效应（Spillover），生产性公共资本(Public Infrastructure)，人力资本投资，研究与开发，认为在一定条件下政府公共支出对以上五个方面都有正的效应。他强调，如果增发国债扩大政府支出选择的是公共消费和转移支付等非生产性支出，那么积极财政政策会降低经济增长率；如果增发国债扩大政府公共支出选择的是公共基础设施、教育、国防等生产性支出，则积极财政政策会产生正的经济增长效应。
随着20世纪90年代经济发展理论中新古典政治经济学的兴起和新制度学派的发展，人们又逐步把目光投向经济发展中的制度供给，并提出制度或体制因素事实上已成为经济增长方式能否转变和主要决定因素和重要解释变量。在财政领域的最具代表性的就是关于公共财政体系建立和完善的大讨论4。相关的研究（吴超林，2001；李萍，2001）从市场机制、公共博弈的角度给予分析，从目前的情况来看这一研究的“高潮还远远没有耗尽”。
二、积极财政政策在促进经济增长方式转变的效应测度
为解决有效需求的不足，我国主要采取扩大政府财政支出的财政政策，政府支出的结构和支出规模是经济增长方式转变的核心变量。我们主要从政府支出结构来看其对经济增长质量的影响。
我们设以财政支出项目为自变量的Cobb—Douglas生产函数：
（3）
其中表示总产出，分别表示按某一标准分类的财政支出结构中第1，第2，第3，…，第n项财政支出项目，为待估参数，表示随机变量对的影响。上式两边分别取对数得到：
（4）
则各项财政支出的静态产出弹性为：
其分别表示财政支出结构中某一项目支出增加1%时所引起的产出增加百分数，这样我们就用产出弹性来描述财政支出的结构效应以及其对经济增长质量提高的调节作用。
如果我们考虑到财政支出对经济增长作用的时滞，这里我们假设为3年，则相应的支出弹性分别为：
我们以1978—1999年我国财政支出职能结构分类统计数据5为样本区间，在上述方程的指导下采用普通最小二乘法（OLS）得到下面的生产函数：
ln=7.0731+0.4148ln+0.3147ln-0.4262ln+0.0216ln-0.0288ln （5）
(3.4805) (1.8736) (1.0189) (-1.8585) (0.1797) (-0.5562)
R2=0.9985 DW=2.0557 SE=0.0489 F=1020.471
模型中表示国内生产总值（GDP），分别表示财政支出中的经济建设费，社会文教费，国防费，政府行政费用，其他项目支出。各项支出的产出弹性分别为E1t = 0.4148，E2t = 0.3147，E3t= －0.4262，E4t= 0.0216，E5t= －0.0288。
如果考虑到财政支出对总产出贡献的时滞效应（假设为3年），可得到如下的生产函数：
ln=9.4046－0.3684ln+0.6336+0.2304ln－0.2106ln+0.00075ln （6）
(3.3659) (－1.2619) (1.4382) (1.0186) (－1.2574) (0.1229)
R2=0.9977 DW=1.3518 SE=0.0569 F=557.4400
表示当期国内生产总值（GDP），分别表示与相对应的3年前的财政支出中的经济建设费，社会文教费，国防费，政府行政费用，其他项目支出，其弹性分别为E1(t-3)= －0.3684，E2(t-3) = 0.6336，E3(t-3)= －0.2340，E4(t-3) = －0.2106，E5(t-3) = 0.0075。
对比两个方程可以看出当期的经济建设费，社会文教费和政府行政费用的产出缺乏弹性；而滞后三年的经济建设费和政府行政费用的产出弹性为负值，滞后三年的社会文教费比当期社会文教费的产出弹性大为增加，滞后三年的国防支出产出弹性由负变正，说明社会文教费和国防费用对总产出有较强的时滞效应，并且对长期增长为正效应，这与前面的理论综述结论是一致的。
采用同样的方法我们对教育经费支出和科学研究费用支出效应进行实证分析，以前期3年、前期2年和前期1年的教育投入为自变量采用Cobb－Douglas生产函数回归分析得到前期3年、前期2年和前期1年的教育投入的产出弹性分别为43.3478，27.9717，6.6230，且方程的拟合度和显著性很好，说明我国政府教育投入是富有弹性的，对我国经济长期增长起着不可替代的作用。
1998—2001年我国增发国债的主要支出方向，1998—2000年我国国债增发规模达3600亿元人民币，2001年增发1500亿元人民币。其中，1998年增发国债1000亿元，年底拨付到项目的投资627亿元，使全年财政投资增加500.65亿元，拉动经济增长1.51个百分点；1999年，向商业银行增发600亿元长期国债，全年完成国债投资1010亿元，使财政投资比上年增加654.75亿元，拉动经济增长1.96个百分点；2000年，发行长期建设国债1500亿元，财政增加的投资支出，拉动经济增长约1.60个百分点。
1998年中央财政分别安排144亿和20亿元确保下岗职工生活和再就业及离退休人员养老金发放，财政对城市居民最低生活保障支出增加1.3亿元，促进 GDP增长0.23个百分点；1999年安排社会保障支出360亿元，按转移支出乘数可拉动经济增长0.26个百分点；2000年中央财政完成社会保障支出，比上年增长34.2 %，促进 GDP增长0.30个百分点。
1998提高出口退税率，共出口退税（相当于减税）437亿元，促进经济增长0.62个百分点，1999年提高部分商品的出口退税率，使平均退税率达到15%以上，当年退税626亿元，按税收乘数拉动经济增长0.83个百分点，2000年为鼓励出口和扩大国际合作，共安排出口退税即减税800亿元，预计可促进经济增长约1个百分点。
从1998—2000年增发国债的支出结构来看，主要投资方向是短期产出弹性相对丰富的基础生产建设投资，从拉动经济增长的角度来看三年的积极财政支出是较成功的，同时也应该看到滞后3年的生产建设弹性为负值，三年积极财政支出以后其对产出的影响可能大幅减弱；滞后3年的社会文教支出产出弹性为0.6336，是财政支出职能结构中最富有弹性的，对经济的长期增长是最有影响，也是提高我国经济增质量的核心变量，但是社会文教支出不是本次积极财政支出的主要范围。因此从长期考虑我国积极财政政策对实现我国经济长期增长，提高经济增长质量，完成经济增长方式转变的目标是令人担忧的。
一、处理好公共政策与经济增长方式关系中须解决好的几个重点问题。 公共政策的制定要立足于市场，但在公共政策范围及政策目标上的则要追求非市场化取向。此外，要力求实现公共政策的稳定性和灵活性，实现公共政策决策的科学化、民主化和公开化等。这是正确发挥现代市场经济条件下公共政策功能、促进经济增长方式转变的一个亟待解决的重要问题。
二、可持续发展与转变经济增长方式本质上是一致的，因此，要运用有效的财政政策，实现可持续发展战略。 经济增长方式转变与可持续发展之间虽存在理论上的区别，但在具体实施过程中由于存在密切联系而具有很强的一致性，所以它们都是我国的现代化事业所必须选择的方式和道路。要实现国民经济的可持续发展，必须做到：1．走生态环境与经济社会协调发展的道路。加强生态环境建设、治理环境污染，就财政政策而言，征收环保税、发行环保专项国债都是切实可行的措施。2．既要防止通货膨胀，也要避免通货紧缩。通货膨胀是我们斗争了几十年的敌人，但在告别短缺经济之后，主要的矛盾已不再是通胀，而是通货紧缩。治理通货紧缩已成为我们的主要任务，而一般来讲，通货紧缩是由有效需求不足引起的，因此，在当前情况下实施适度扩张性的财政政策以弥补有效需求不足，防止物价过度下跌，拉动经济增长。3．经济增长要建立在经济结构优化的基础上。经济结构优化包括产业结构合理和地区经济协调发展两个最基本的方面。财政政策的结构功效十分显著，税收政策、转移支付政策和财政投融资政策对结构调整都起着至关重要的作用。
三、政府投资仍然是推动我国国民经济持续增长的重要因素，尤其在我国经济处于相对低谷时更要重视发挥政府投资的作用。 在未来一段时间内，政府投资仍然是中国经济增长的主要推动力之一，而通过政府投资推进经济增长方式的转变，关键是重新界定政府职能和投资范围，力求做到政府投资要有所不为才能有所为，并要严格政府投资责任制，规范决策程序与机制，努力提高政府投资效益。此外，在努力发挥政府投资作用的同时，还要注重政府投资对民间投资的拉引作用，使政府投资真正起到“四两拨千斤”的作用。
四、企业是国民经济的细胞，也是转变经济增长方式的微观主体。搞好企业，特别是搞好国有企业是切实转变增长方式的基础。 搞好国有企业，关键当然是要苦练“内功”，但也离不开有效的财政政策。从财政政策这个角度讲，可以采取以下措施：1．分离企业的社会职能，做好社会保障和债转股工作，为国有企业改革与发展解除后顾之忧。2．按照国有经济待遇原则统一内外资企业所得税，让国有企业在市场中公平竞争。3．加快费改税改革的步伐，切实减轻国有企业的税外负担。财政政策在促进国有经济战略调整即国有资本优化配置中可以发挥重要的作用，如完善社会保障功能、建立对某些国有资本的“劝退援助基金”等。
五、运用财税政策，促进企业技术进步。 运用财政政策推动企业技术进步的主要举措有：1．加大国家财政对科学技术进步的投入力度，并调整科学技术投入结构，建立和完善全社会、多渠道、多层次的科学技术投入体系。2．在税收政策上，为了鼓励企业技术创新，近期可做以下几方面的调整：一是调整现行的增值税，改“生产型增值税”为“消费型增值税”；二是开征固定资产超期使用税，以强化企业的技术进步意识；三是对符合国家产业政策的技术改造项目所引进的先进设备和关键设备在关税和增值税方面给予更大的优惠。3．建立合理的企业技术创新的创益分配机制。可考虑将部分利润用做奖励创新有功的人员，并对获取的奖励收益给予适当的税收减免。
六、发展风险资本，促进科学技术成果转化为生产力。 科学技术是生产力，但它又只是一种潜在的生产力，它要转化为现实的生产力，还需要借助“孵化器”的作用，这就是风险投资。我国从80年代中期以来的风险投资，绝大多数都直接或间接地来源于政府，是一种政府主导型的资金来源结构。这种情况，虽然有其历史的合理性，但却不宜也不能长此下去。经济发达国家，特别是美国风险资本发展的历史经验表明，风险投资主体的多元化、资金来源的多渠道化、非政府投资的“主角”化，是一种必然的、符合逻辑的趋势。因此在风险资本的发展问题上，政府的主要职责是重在搭建制度平台，创造运营环境，而不是直接投资参与风险资本的具体运作。基于我国的现实情况，可以采取分步实施、逐步到达理想模式的办法，就是说，在风险投资的发展初期，在民间投资来源有限，一时难以改变资金来源单一局面的情况下，可暂时维系以政府为主导的格局，建立财政部分出资，银行资金参与的政策性风险投资基金。同时，积极支持、鼓励建立各种形式的风险投资公司，通过招股、发行债券等方式广泛吸纳社会资金，特别是广泛吸纳居民投资、社会保障资金和引进外资，规范商业性风险投资基金，最终建立以商业性为主导的风险投资体系和投资机制。
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