改革开放三十年来广东教育方面的变化

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改革开放前中国农村教育的筹资方式及启示

一、改革开放前农村教育筹资方式的历史背景

改革开放前，我国农村教育采取“以集体办学为主，国家投入为辅，社会各界共同办学”的多渠道筹资方式有其特殊的历史背景：

（一）改革开放前的“学习型社会”

新中国成立之初，生产力水平极其低下，国家百废待兴。治“穷”先治“愚”，党和政府大力发展农村教育事业，并掀起了轰轰烈烈的“扫盲”运动。在国家教育“向工农开门”的方针指导下，农民群众热情高涨，贯彻“政府指导，依靠群众组织，联合各方面协力进行”的原则，采取正规教育与非正规教育相结合、普通教育与业余教育相结合、集中学习与分散教育相结合等多种教育形式，大力发展农村教育。这一时期的农村教育不仅是为解决农民子女入学的学校教育，实际上是一种覆盖全体农村居民的教育体系。农村集体和农民群众通过各种方式筹集资金，办起了诸如社办中小学及幼儿园、识字班、扫盲班、民校、技术夜校、农民业余学校等各级各类学校，使农村教育成为一场广泛的群众运动，事实上形成了边劳动边学习、全民办教育、全民受教育的农村“学习型社会”。

（二）“农村教育农民办”的方针

解放初期，国家经济极端困难，为了稳固新的政权，国家把重点放在稳定城市和发展经济上，对农村是“取多予少”，更不可能投入大量资金兴办农村教育，因此，只能强调“农村教育农民办”。1950年召开的第一次全国工农教育会议指出“开展工农教育，必须贯彻群众路线，根据群众的自觉自愿，充分依靠群众的力量进行工作，……经费主要依靠群众自己解决，政府有重点的予以补助”。农民业余教育同样坚持“以民教民”的方针。1954年8月召开的第一次农民业余教育会议明确指出：“开展农民业余教育，必须坚持‘以民教民’的原则。……农民业余文化教育的经费应当由群众自筹解决”。在当时的历史背景下，组织制度的政治力量是非常强大的，政府“农村教育农民办”的方针得到了很好的贯彻执行。

（三）以集体经济为基础的农村教育

这一时期农村实行集体所有制，农民的收入分配是由公社集体来决定的。集体纯收入上缴国家后（上缴国家的部分约占27％左右），大部分留归集体所有和支配，农民个人的收人基本上只能满足最基本的生存需要。从表1可以看出，改革开放前，农民的人均支出中生活消费品的支出占了97％左右，而文化教育服务等支出只占到3％左右。在这种情况下，农村教育的筹资只能是以集体为主，资料来源：王广、森严、吴永样等《结构变革与农村发展》，第220-221页，中国财政经济出版社，1990.

二、以集体经济为基础的多渠道筹资方式

改革开放前，农村教育资金的来源主要包括：农业生产合作社公益金；国家预算内经费（主要是县人民政府年度预算中安排的教育事业费、教育基建投资）；勤工俭学收入；学杂费，其它经费来源有：社会力量收费、集资办学；知名人士、海外华侨捐资助学等，其总体特征是“以集体经济为基础”、“农村教育农民办”。

（一）集体经济承担农村教育经费的主要责任

在计划经济体制下，农村教育事业投资以农业生产合作社公益金为主：社办学校是农村学校的主要形式，其经费一般由农业生产合作社统筹。农业生产合作社的收入分配顺序是上缴国家农业税，然后提留一部分资金，如公积金、公益金、生产费和管理费等作为合作社储备基金，最后给社员分配劳动收入。其中公益金用于文化教育卫生福利费，教育费按其在公益金中所占比例提取，作为合作社的办学经费，包括学校基建投资、事业费等。条件好的农业合作社还免收学生学杂费。如1963年，某县有集体办小学的村庄132个。学校经费负担比例：大队负担50.9％，个人（学生交学费）占10.9％，国家补助占31.2％。

（二）国家财政预算对农村教育提供部分支持

改革开放前，国家财政预算教育经费分为中央、各大行政区、县三级预算。县财政预算支出的教育经费是农村公办学校的重要经费来源。民办中小学和农民业余学校的经费主要由农村集体和群众解决，国家通过财政拨款适当给予支持，如对经济有困难的大队适当发给开办补助费；对办学有成绩的民办学校适当发给实物奖励等，补助费和奖励费列入预算。地方政府用于教育的预算支出占整个财政支出的比例较少，而在“农村教育农民办”的政策下，中央政府财政预算中用于农村的教育经费所占比例则更低。

（三）农民集资、集体劳动是解决农村教育经费的重要方式

解放后，在教育“向工农开门”的方针指导下，农民办学热情高涨，也积累了不少举办民办学校、维持民办学校经费的传统办法。农民把已有的破祠堂，破庙宇改建成校舍，有的农民把自己的住房腾出来，或发动群众和学生共同修建学校。课桌、板凳，黑板等必要的设备全由群众自己解决。农民募集粮食、为学校打柴、或个人捐资等为学校筹集经费。如在1950年全国冬学转民校的运动中，“东北松江尚志县正安村民校，每个学习小组都打一千斤柴，作为民校经费；该县幸福村在冬学转民校的大会上，当场就募集了一千多斤粮食供民校的需用。阿城分领屯学员姚如安，热忱地拿出七万六千元为全组买粉笔和学习本子”。

（四）勤工俭学收入是农村教育经费的一个重要来源

在公社和大队以集体办学为主的同时，学校开展勤工俭学所得收入也是农村教育经费的重要来源。在“大跃进”时期，中央甚至提出“‘勤工俭学，半工半读’是教育制度的一个根本改革”。勤工俭学的形式多种多样：教师半农半教，学生半农半读。老师学生都参加农业社的生产劳动，并参与农业社的评分记工，获得劳动报酬。有的学校开辟试验田、建立生产基地、校办农场等获得生产收入，筹集学校经费，“河南省长葛县第三初中，据该校1957年606个学生的统计，80天的劳动共挣工分325,000多个，合计人民币16,000多元，依靠这笔收入使享受助学金的贫困学生由549人降到324人，为国家节约3000多元，不仅能有效地培养学生自力更生的能力，克服依赖国家的思想，也可减轻国家和家庭的负担，使更多贫困人有机会读书”。学生通过劳动解决了学费问题，做到学习劳动两不误。有的学校通过勤工俭学，使学生免交学费，有的学生不仅不向学校交费，还可带钱回家。

（五）学、杂费是农村教育经费的一种补充

1951年2月22日，刘少奇批示“允许乡村小学学生收一点学费，初小每期每人不少于5斤米，高小每期每人不少于10斤米，贫苦家庭学生，经政府同意，得免收学费”。公办学校和农业合作社统筹的学校，学杂费只占办学资金来源的极小部分，一般只收取书本费，经济状况较好的合作社还实行免费入学。从1954年的收费情况看，小学一般在1.00元至2.00元之间，平均为1.06元;初中一般在3.00元至4.00元之间，平均为3.68元。

另外还有一些其它资金来源，包括知名人士、海外华侨捐资办学及社会力量集资办学等，也为农村教育的发展做出了重要贡献。

三、改革开放前农村教育筹资方式的重要意义

改革开放前农村教育的筹资方式是与当时的计划经济体制和农村集体经济相联系的，适应了当时落后的农村生产力发展状况。在国家经济和财政十分困难的情况下基本建立了农村教育体系。不仅如此，通过这种筹资方式还初步构建起了农村“学习型社会”的体系，大大减少了我国文盲的数量，提高了农民的科学文化素质。具体来说，它具有如下几个方面的重要意义。

（一）在经济十分困难的条件下促进了农村教育的迅速发展

在国家经济和财政十分困难的情况下，集体和农民积极行动，“以生产养学校”，保证学校的开设和巩固，推动了农村教育的迅速发展。全国中小学生在校生数从1949年的2,542.9万人增加到1978年的21,172.3万人，其中80％以上的学生在农村。农村青壮年农民文化程度也发生了巨大变化，尤其在“文革”前的十七年里：1949年，全国农村青壮年中，约有文盲16,500万人；1959年，全国2亿青壮年农民中约有8,600多万文盲，文盲比例由解放初期的80％以上下降到43％左右。到1964年，13-40岁的农村少年及青壮年26,400多万人，其中文盲、半文盲12,774万多人，占48％;初小程度5200多万人，占19.8％;高小以上程度8,406多万人，占31.8％。“文革”期间，农村扫盲工作受到影响，但也有不少地区的农村扫盲运动取得了突出的成绩。如四川省巴县，从1969年到1979年实现了基本无盲县，荣获了联合国教科文组织颁发的1984年度“野间扫盲奖”。

（二）充分体现了教育与生产劳动相结合的基本原则

毛泽东有一句名言：“读书是学习，使用也是学习，而且是更重要的学习”。他强调：“教育与劳动结合是不可移易的”、“教育劳动相结合是基本原则”。在以集体经济为基础的农村教育筹资方式下，教师半农半教，学生半农半读，既劳动又学习。尤其是农业中学和农民业余学校。以面向农村，为农业服务为办学宗旨，坚持教学内容、教学时间、教育制度和教学方法符合农业生产、农民生活实际需要，使学习和生产紧密结合，有利于培养师生正确的劳动观念和热爱劳动的习惯，尊重劳动及劳动人民，在劳动中培养团结合作、热爱集体的观念。教育与生产劳动相结合，不仅培养了学生的劳动观念，也促进了学生文化知识水平的提高，培养了大批农业技术人员，有力地促进了农业生产的发展，提高了农业科技水平。

（三）初步构建了农村“学习型社会”

所谓“学习型社会”，是人人都能学习，时时都要学习，处处都可学习的社会。社会为每一个学习者提供一切可能的学习条件和机会，每个学习者可以在任何时间和地点学习。改革开放前，在广大农村，农民群众以集体经济为依托，通过各种方式筹集资金，开放办学。从儿童到成人，不分年龄，不论性别、人人都能参与学习。学习形式多种多样，有正规教育和非正规教育，有普通教育和业余教育，有集中学习和分散学习。学习场所不拘一格，有地头组、田间学习小组等各种学习小组；可在学校学习，也可在家学习。学习时间灵活机动，有白天班、夜间班，有隔日班、全日班等。“不忙多学，小忙少学，大忙不学”。农民群众自己办教育，自己受教育，全民支持教育，形成了人人学习，时时学习，处处学习的“学习型社会”。

四、改革开放前农村教育筹资方式的局限性

以集体经济为基础的农村教育筹资方式尽管推动了农村教育的巨大发展，但也存在自身不可避免的局限性，阻碍了其作用的充分发挥。而且，这些局限性导致了我国改革开放后农村教育发展的滞后。

（一）经济发展不平衡，影响农村教育均衡发展

改革开放前，中国的农村教育，除占比例不大的公办学校的经费来源于政府的财政预算拨款以外，其它各级各类学校的经费原则上由各农业合作社集体公益金及农民集资解决。这虽然在一定程度上能调动社队办学的积极性，但由于务农业合作社的发展状况不平衡，能用于教育的资金也存在较大差异，导致各社队的教育发展和普及水平不一。经济状况较好的农业社，农民及其子女的受教育状况也相应较好，有些农业社能完全实行学生免费上学，而经济相对落后的农业社因集体资金不足，农民集资有限，使教育陷入困境，加上“大跃进”和“文化大革命”等政治运动的影响，导致问题更加严重。

（二）经费来源不稳定，影响农村教育稳步发展

一是资金来源的随意性和不稳定性。由于当时农村经济发展水平相当低下，国家预算经费和集体公益金极其有限。在“农村教育农民办”的号召下，虽然农民群众通过各种方式积极筹集资金，但这种筹资方式是非强制性的，导致资金来源具有很大的随意性和不稳定性。二是由于国家的政策波动。尤其在1958年至1960年“教育大革命”期间，全国各地追求“多快好省”；地发展教育事业，脱离我国经济发展及教育本身的客观实际，盲目发展教育，有些地方甚至在一夜之间就办起一所学校，根本不考虑经费、师资、校舍、设备等问题。1961年至1963年调整期间压缩教育规模，以及“文化大革命”时期教育“向工农开门”的政策，导致全国包括农村的教育时紧时松，经费来源极不稳定，影响教育的稳步发展。

（三）教育投资体制存在缺陷，导致城乡教育质量差距不断拉大

城镇学校的教育经费由政府统一划拨，教育基建投资统一安排，实行统收统支、统包统配的投资管理体制，而农村学校实行的是以农村集体经济万基础的分散型的投资管理体制，即“谁办学，谁管理，谁出钱”。这对新中国成立初期的农村教育的发展起了巨大的作用，但随着时间的推移，其弊端日益显现。城市教育由国家承担主要责任，经费、校舍建设、师资等各方面都有保障；而农村自办教育，入学多少、程度高低、设备好坏、师资水平无人过问，教学质量得不到保证，从而导致城乡教育质量差距不断拉大。

五、改革开放前农村教育筹资方式的启示

改革开放前的农村教育实际上是覆盖全体农民的大教育，“以集体经济为基础”、“农村教育农民办”的筹资方式为当时的农村义务教育和初步构建农村“学习型社会”提供了资金保障：当前我国正在改革和完善义务教育的管理体制，探索建设“学习型社会”，改革开放前的农村教育筹资方式可以给我们以有益的启示：

（一）国家应承担农村义务教育的主要责任

义务教育既是提高一个国家民族文化素质的基础，也是推动一个国家民主进程和社会经济发展的不可缺少的重要力量：因而农村义务教育是公共事业和公共需要，按照公共财政的要求，满足公共需要应是政府的责任：从国际经验和范例来看，免费提供义务教育是大多数国家的选择：在我国农村实行免费义务教育意义尤其重大，有助于为广大农民的子女提供均等接受教育的机会，从而有利于缩小收入分配的差距、提高全民族的文化素质，并实现社会公平和稳定。如果义务教育机会均等没有保障，在非义务教育阶段就更不可能实现学生平等接受教育，原有的收入差距不仅会继续下去，还会进一步拉大。当然，强调义务教育的政府责任，并不等于排斥自愿捐集资和私人办学。农村义务教育财政体制创新的目的在于，不应再把农民集资和个人收费作为义务教育主要的资金来源。

正是由于认识到农村义务教育属国家财政支出的性质，也由于改革开放后集体经济的削弱，随着经济的发展。农村教育由“农民办”逐渐转向“国家办”，但由于经济基础薄弱和财政紧张，改革开放初期国家仍然强调：在农村普及小学教育，必须坚持“两条腿走路”的方针：1980年《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》中指出：“普及小学教育……以国家办学为主体，充分强调社队集体的办学积极性，并鼓励群众自筹经费办学”。1985年《中共中央教育体制改革的决定》指出：“基础教育管理权限属于地方……除了国家拨款以外，—地方机动财力中应有适当比例用于教育。乡财政应主要用于教育，地方可以征收教育费附加。”《决定》明确了县、乡、村三级办学。县、乡两级管理的体制，并加大了乡镇在基层学校经费筹措管理中的权力和责任。1994年国务院颁发《中国教育和改革发展纲要》，县乡两级管理转变为“以县为主，乡镇为辅”的体制。但农村教育的投入仍以乡镇为主。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》明确指出“农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。”经过5年的努力，农村义务教育“分级管理，以县为主”的管理体制基本建立，县财政承担了义务教育投入的主要责任。现在，一些发达地区又开始探索实行“免费”的义务教育。今年教师节前夕，苏州市率先宣布从2006年起在全市范围内推行免费义务教育。广东、江苏、浙江也正在进行免费义务教育试点。北京也宣布将在“十一五”初期实现义务教育的完全免费。农村义务教育完全由国家、政府承办已经排上党和政府的议程。

（二）充分调动农民积极性，多渠道筹资构建农村“学习型社会”

虽然改革后农村义务教育由“农民办”逐渐转为“国家办”，资金问题逐步得到解决。但改革开放后，我国农村“学习型社会”的发展势头减弱，其主要原因在于抛弃了原有的筹资方式，而新的筹资方式又没有建立起来，导致科学和先进文化不能占领占我国人口绝大多数的农村阵地。党的十六大、十六届三中、四中全会提出了我国现阶段的重大任务是构建社会主义和谐社会；而“和谐社会必定是学习型社会。社会及其成员的包容、合作、诚信、民主、法治等，都是以学习基础上的相互理解、相互沟通、相互认同为条件的……和谐社会一定是一个人人学习、不断学习、终身学习的社会”。中国是一个农业大国，构建农村“学习型社会”是我国建设“学习型社会”，构建“和谐社会”的重中之重。要实现这一目的，仅仅靠义务教育是远远不够的，必须变单一的封闭型教育为多样化的开放型教育，形成一个集学校教育、家庭教育和社会教育于一体，集义务教育、成人教育和职业教育等多种形式的教育于一体的农村教育体系，使每个人都能在他需要学习的任何时候和任何地方获得他所需要的教育。这就对我国现行的农村教育投资体制提出了更高要求。目前，我国县级财政承担义务教育投入已然十分紧张，在一些中西部地区，乡镇财政和村集体经济十薄弱。回顾改革开放前的农村教育实践，我们有理由相信，农民中蕴藏着很高的办教育、支持教育的积极性。为此，农村建立“学习型社会”的资金可以借鉴改革开放前的农村教育多渠道筹资方式，在国家承担义务教育主要责任的同时，全面调动农民个人、集体和社会各界的办学积极性，充分利用民间资本、国外资金，把农村乃至整个社会支持农村教育的积极性引导到建设农村“学习型社会”中来，走出一条符合中国国情的构建新型农村“学习型社会”的道路。

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