中国土地学会法学分会副会长 南京农业大学公共管理学院教授 孙佑海
一、简要的历史回顾
党的十七届三中全会是在国际形势继续发生深刻变化，我国改革发展进入关键阶段召开的一次重要会议。全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，深刻总结了30年来农村改革发展的伟大实践和基本经验，深入分析了当前农村改革发展面临的主要矛盾和问题，明确提出了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务和重大原则，从加强农村制度建设、积极发展现代农业、加快发展农村公共事业等方面全面部署了新形势下推进农村改革发展的主要任务，适应了农村改革发展的新形势，顺应了各族人民特别是亿万农民过上美好生活的新期待，在认识上有新突破，在理论上有新发展，在政策上有新举措，具有很强的战略性、指导性和针对性，是今后一个时期推动农村改革发展的行动纲领。当前，立法机关和政府有关部门要在认真总结历史经验的基础上，围绕着农村改革的重点和难点问题，通过完善农村土地立法，推进农村的改革和现代化建设事业。
1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。在这之后，我们党全面把握国内外发展大局，尊重农民首创精神，率先在农村发起改革。农村改革发展的伟大实践，极大调动了亿万农民的积极性，极大解放和发展了农村社会生产力，极大改善了广大农民物质文化生活。更为重要的是，农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献。顺应时代需要，为推进农业和农村改革，我国大大加快了农业和农村立法的步伐。以调整农村土地关系为例，先后制定了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》等。这些法律也在根据形势的变化不断地进行调整完善。
在加强立法的同时，党和国家十分重视法律的实施。例如，1998年《中华人民共和国土地管理法》修订后，国务院立即配套出台了新的《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，保证了新《中华人民共和国土地管理法》的实施。再如，为了实施农村土地管理的各项法律制度，国土管理部门严格土地管理，按照法律规定依法从严从紧控制新增建设用地，保护农民土地承包经营权，落实农村征地补偿规定，积极培育和发展土地市场，严肃查处违法违规用地的行为。各级人民法院充分发挥民商事和行政审判职能，妥善、正确、及时审理土地承包、土地确权、集体土地征收等涉农土地案件，依法保护当事人的合法权益，维护了农村的稳定和繁荣。
实践充分证明，我国的农村土地法治只有在党的领导下，坚持服务和服从大局，坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持走中国特色农业现代化道路，坚持保障农民经济利益和民主权利，才能不断地为农村的发展和稳定发挥积极作用。
二、农村改革的目标与土地制度的完善
当前，我国农业国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展既具备许多有利条件，也面对着不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，成为制约我国经济和社会发展的重大隐患。农业基础仍然薄弱，农村发展仍然滞后，农民增收仍然困难。因此，我们必须居安思危，加倍努力，通过深化农村改革，不断巩固和发展农村好形势。
党的十七届三中全会通过的《决定》指出，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。到2020年，农村改革发展要实现以下基本目标：农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立；现代农业建设取得显著进展，农业综合生产能力明显提高，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障；农民人均纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除；农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障；城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善；资源节约型、环境友好型农业生产体系基本形成，农村人居和生态环境明显改善，可持续发展能力不断增强。很显然，我国下一步农村改革发展要紧紧围绕着以上重点领域进行。
在上述农村改革发展要实现的基本目标中，农村土地制度改革具有全局性和关键性。关于农村土地制度改革，《决定》明确指出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。要建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。那么，如何保障农村土地制度改革有序进行，并使改革具有极大的权威性呢？看来只有加快立法。然而，我国现阶段的农村土地立法仍存在不少问题，阻碍了上述目标的实现。
三、哪些土地法律需要修改
在进一步深化农村土地制度改革的形势下，面临着一个哪些现行土地法律规定需要修改完善的问题。目前，在这个问题上，是有不同观点和意见的。有的部门和同志认为，必须加快农村土地法律的修改完善步伐，为农村的土地制度乃至整个农村改革提供可靠的法制保障。但有的部门和同志认为，现行的法律法规基本上能够适应农村工作的需要，因此，不必着急开展农村土地法律的修改完善工作。
我认为，在我国，必须强调坚持党对立法工作的领导，立法工作必须坚持正确的政治方向，而坚持正确的政治方向，就体现在党的政策对立法的指导性上。党的政策是法律的灵魂，党的重大政策发生变化时，立法工作需要及时跟上去。由此可见，现行的法律法规是否与现行的农村改革目标相一致，是矛盾的焦点所在。对此，我们可以作一下分析。
（一）关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”
《决定》指出，要“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。那么，如何理解“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”呢？
有的同志提出，《决定》中“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的提法，与现行法律中关于土地承包的规定是一致的，没有什么不同。因此，不需要修改现行法律中关于土地承包经营的相关规定。
我不赞成这个观点。我认为，党中央的《决定》在土地承包经营的问题上释放了一个强烈的信号，而这个信号比现行的政策和法律规定大大前进了一步。我们看到，中央有关部门负责同志在解读《决定》时指出，这次中央的《决定》在土地制度上有一个非常大的突破，就是对农民的土地承包权提出要“长久不变”，这件事是值得关注的，但是具体在法律上怎么表述，中央有关部门认为需要由立法机关来考虑。我认为，这是一个修改法律的建议，尽管这个建议还没有成型。
现行的有关法律都规定了土地承包经营的期限。例如，《中华人民共和国物权法》第一百二十六条规定，耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定，耕地的承包期为30年。草地的承包期为30年至50年。林地的承包期为30年至70年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地承包经营期限为30年。我认为，这些规定，特别是《中华人民共和国土地管理法》的规定，已经明显地滞后于中央的《决定》，已经不能满足“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”的实际需要，因此，《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定亟待修改。至于法律修改的方式，可以认真研究。
（二）关于城乡土地一体化进程
关于城乡土地管理如何适应城乡一体化进程的问题。中央的《决定》在这个问题上有了很多新的表述，政策有了一些令人瞩目的变化，如果我们不对现行法律进行修改，就难以适应农村土地制度改革的需要。
中央关于城乡土地一体化进程的表述集中体现在建设用地管理制度上。那么，中央的《决定》在建设用地管理制度上有哪些新的变化呢？
（1）在改革征地制度方面，中央强调严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。关于严格界定公益性和经营性建设用地，在这个问题上，立法过程中有关方面一直存在分歧，究竟如何界定“公益性”，这个问题仍然没有得到解决。在中央再次强调要严格界定公益性和经营性建设用地的形势下，立法机关和有关部门必须要提出一个切实可行的方案。
（2）关于征地补偿实行同地同价原则的问题。《决定》指出，要依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障问题。在征地补偿中实行同地同价原则，是对现行征地补偿制度的一个突破。现行《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的按照土地的原用途给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》的这个规定，难以解决被征地农民的社会保障问题，许多农民持反对意见。而要实行同地同价原则，必然涉及与现行《中华人民共和国土地管理法》的冲突问题，因此需要对现行《中华人民共和国土地管理法》进行修改。
（3）对增量建设用地农民参与开发经营的问题。《决定》指出，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。在土地利用规划确定的城镇建设范围之外，对这块增量的土地，经批准占用——中央用了一个新词，叫“占用”——对批准占用农村集体土地建设非公益性的项目，允许农民通过多种方式参与，并保障农民的合法权益。这是一个非常重大的政策突破。
根据现行《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该第四十三条仅仅规定了三种例外情形：农民兴办乡镇企业；村民依法建设住宅；乡（镇）村公共设施和公益事业建设。可见，中央的《决定》已经远远突破了现行《中华人民共和国土地管理法》关于增量用地管理的规定。所以，在这个方面也有一个如何通过修改《中华人民共和国土地管理法》来适应新形势的问题。
（4）对存量土地建立城乡统一的建设用地市场的问题。《决定》指出，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。
这些表述对现行政策也是重大突破。对存量建设用地，第一，要逐步建立城乡统一的建设用地市场；第二，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权；第三，在符合规划的情况下，农民集体所有的存量建设用地与国有土地享有平等的权益。以上三个方面，都对土地立法提出了新的修改要求。
建立城乡统一的建设用地市场，对现行的土地出让制度也提出了改革的需求。根据现行法律，城市规划区内的集体所有的土地，只有依法征为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿出让。也就是说，对于农民集体所有的存量建设用地，农民集体不能享有出让权，与此相应的经济利益农民也得不到。在中央作出了新的《决定》之后，现行的土地出让制度及与此相适应的利益分配格局都要进行新的调整。
（三）关于抓紧完善相关法律法规和配套政策
关于是否修改现行土地法律的问题，《决定》已经有了明确的要求。《决定》指出，要抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。也就是说，对于修改现行农村土地法律，中央的态度是明确的。
经党中央批准，第十一届全国人民代表大会已经将修改《中华人民共和国土地管理法》列入立法规划，同时要求抓紧制定《农村承包土地纠纷仲裁法》。下一阶段农村土地相关法律的制定和修改任务相当繁重。我们要认真学习贯彻科学发展观和党中央通过的《决定》，并以此作为指导思想，积极推动农村土地立法，运用良好的农村土地立法，保障农村改革迈向新的阶段，为实现全面建设小康社会的宏伟目标作出新的贡献。
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