商业性地质工作运行中的问题分析与建议

夏英煌

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

当今世界，人口、资源、环境已成为制约经济和社会可持续发展的3个基本要素，而商业性地质工作与这3个基本要素之间具有密切的关系。在社会主义市场经济体制下，商业性地质工作逐步从以往的地质工作体制中分离，并初步形成了其自身的运行机制。商业性地质工作具有市场性和盈利性，资金来源多渠道性，运行机制企业性，勘查规范技术的灵活性和自我承担风险等特点。本文就当前商业性地质工作运行中存在的主要问题进行分析并提出建议。

一、商业性地质工作是我国地质勘查工作的主体

随着我国工业化的加速发展，人均国民经济生产总值（GDP）大幅度提高，对矿产资源的需求量急速空前规模地增长，仅铜、铝、铅、锌等大宗矿产在2001～2010年的需求量，就将超过建国后50多年这些矿产资源已利用量的总和，而且在今后较长一段时间内，还会成倍地和几倍地增长。面对矿产资源需求量的强大压力，我国需要大力发展商业性矿产地质勘查工作，利用国内外两种资源，实现矿产资源可持续供给。

商业性地质工作是我国地质勘查工作的主体，这是商业性地质工作的作用所决定的。商业性地质工作在国民经济发展中具有双重作用，一方面，它提供绝大部分能源和原材料的物质基础，另一方面，由它的成果引发的矿业具有重要的社会效益，包括就业效应、老少边穷地区的社会稳定效应等。

商业性地质工作的项目、经费、技术人员，基本上是由市场来决定的。由于市场因素的影响，地质矿产勘查项目会随之变化（如表1所示）。可以说，市场需要什么项目，就有投资者来投资什么项目；而且投资主体也多元化，这也决定了商业性地质工作在市场中的主体地位。

表1　全国固体矿产勘查正在实施项目对比表

资料来源：《全国固体矿产勘查公报（2003年度）》。

二、商业性地质工作中存在的问题

随着我国矿业经济的快速发展，矿业权市场的逐步建立和不断完善，矿产勘查工作已经由计划经济体制下国家单一投资的格局，向市场经济体制下的投资多元化的方向发展。国家投资主要用于基础性、公益性、战略性地质工作，而大量的地质勘查工作则转变为商业性地质工作。虽然通过几年来的实践，使得商业性地质工作逐步走向成熟，但也存在诸多的问题，甚至严重影响了商业性地质工作的发展。

1.市场建设问题

从这几年的探矿权招标、拍卖、挂牌出让和转让情况看，矿业权市场火爆场面的雏形已现。但是，由于探矿权、采矿权市场建设是一项全新的、探索性很强的工作，并且起步较晚，因此还处于不断完善的阶段。市场法律法规尚不健全，各地方发展不平衡，在不少地方对矿产资源依然实行以行政配置为主，要尽快改变“双轨制”的配置方式。

我国探矿权招标拍卖虽已起步，但由于现行中绝大部分探矿权仍为无偿取得，全社会对探矿权、采矿权市场的认识不到位，市场配置矿产资源的大环境还没有完全形成。因此，探矿权、采矿权市场的流通尤其是商业性流转还有很多工作要做。只有市场配置探矿权，才能吸引有经济实力的企业和个人敢于投资进行商业性地质勘查，商业性地质勘查投入多元化才能真正形成。

2.商业性地质工作的人才流失问题

商业性地质工作的发展，需要人才的支持，不然发展就是一句空话。1998年，国家有关部门的部属地勘队伍相继下放各省管理，地勘经费基数保持不变，国家指令性勘查计划同时取消，地勘单位经济上面临着不同程度的困难。地勘单位实际用于地质勘查的经费在地勘费总数中占的比例很低，再加上地勘单位相互无序竞争，找矿技术方法和手段停滞不前，找矿成果与勘查质量显著下降。已有数据表明，目前地质专业技术人员改行、流失和提前退休等现象比较严重，一方面影响到地质勘查队伍的生存，另一方面造成真正从事地质找矿工作的技术人员减少。

因此，要发展商业性地质工作，必须网络人才，把已改行的有经验有能力的人才吸引回来，重新投入到商业性地质工作中；对于人才，要采取积极有效的措施，保护人才，爱护人才。

3.商业性地质工作的资金投入问题

商业性地质勘查是属于高风险、高投资、高回报、周期长的产业。目前，我国商业性地质工作的社会筹资渠道在各地方发展不均衡，有的地方尚未开展，有的地方开展了但并不顺畅。许多已属地化或企业化的地勘单位面临着商业性地质勘查资金的不足，如表2所示。

表2　全国固体矿产勘查探矿权人对比表

资料来源：《全国固体矿产勘查公报（2003年度）》。

因此，要使商业性地质工作健康发展，必须有商业性地质勘查投入的优惠政策。国家利用有限的财政资金做好公益性地质工作，为商业性地质勘查做好前期工作，鼓励和引导社会、企业、个人和外资多渠道、多形式、多元化投资开展商业性矿产勘查工作，形成政府宏观引导、多渠道投入的矿产资源风险勘查、开发良性循环机制。对于探矿权价款的处置上与采矿权价款应有所区别，尽可能地减少勘查投资者的勘探风险，吸引更多的资金开展商业性地质工作。

4.占而不探与以采代探问题

随着商业性地质勘查的开展，社会资金投入商业性地质勘查的项目和资金逐年增加，但多为小项目。加之现场监督管理工作未跟上，违法勘查行为较往年有所增加。当前，由于资源紧缺和矿权意识的增强，探矿权人抢占地盘，虚签勘查合同，少投入或不投入的现象越来越多。这些现象的出现与探矿权具有“资产”属性有关。探矿权人在利益驱动下，获得探矿权后，不按时勘查施工，不按设计方案施工或达不到最低勘查投入，无故停止勘查工作等情况时有发生。更有甚者，探矿权人以承包探矿工程为名，将勘查区坑口整体或部分提供他人探采，牟取利益；未经批准或备案，以合作、合资勘查为名，吸收他人进行勘查投资。这些问题的出现，说明我们在法律法规和监管等方面存在着有待于改善的地方。应加大执法检查，对违规行为严格处罚，并对情节特别严重的坚决依法吊销其勘查许可证。

5.可行性研究与勘查工作脱节问题

投资者进行商业性地质工作的最终目的是进行矿山设计和矿产开发，以获得最大的经济效益。这就需要在进行地质勘查的同时，开展矿产开发经济意义的可行性研究工作。而目前在商业性地质勘查工作中，普遍存在地质勘查与可行性研究相互脱节的问题。矿产开发是否能够获得经济效益，不仅仅与矿石质量、开采技术条件密切相关，还要涉及国家的法律、宏观经济政策、矿山建设的内外部条件、矿产品的市场需求和价格、环境保护、劳动安全等诸多因素。

6.商业性地质工作的外部环境问题

这几年，国务院和各级政府为整治矿业秩序做了大量工作，矿业秩序有所好转。但是，在一些地方和部门存在资源意识和法制观念淡薄，从而产生地方保护主义的现象，影响商业性地质勘查活动的正常开展。由于地质勘查工作必然涉及一些其他部门的利益和关系，如农业、林业和交通等部门，但这只是短期的影响，而对整个地方经济发展是有利的。

7.商业性地质工作行业管理的问题

随着改革开放的不断深入，矿产勘查运行管理的一些弊端也逐渐显露出来，原有的规定和要求已不适应地质勘查资格管理工作的需要，主要表现在以下几个方面。一是地质勘查资格分类不太科学、合理。有些类分得过粗，造成在实际工作中难以操作；有些类分得过细，忽视了地质工作的内在联系，不利于综合性项目的开展。二是没有按照地质勘查能力水平制定地质勘查资格的条件要求，由于缺少可操作性条件，行政审批无法体现透明度，难以做到公开、公平、公正。三是缺乏正常、有效的竞争机制，导致勘查工作能力水平相差很大或十分悬殊的地勘单位持相同的地质勘查资格证书，不利于地勘单位提高素质、增强地质勘查能力、提高地质勘查工作质量。四是矿业权评估、储量评审、矿产资源勘查开发登记申请代理等中介性服务工作，对推动商业性地质勘查的法制化、标准化和市场化起到了十分重要的作用。但由于商业性地质勘查的中介服务在我国尚属新生事物，存在着很多不成熟和不确定的方面，如探矿权、采矿权的评估及确认不规范、中介人员素质参差不齐等问题。

8.矿山企业困难问题

当前，矿山企业特别是国有大中型矿山企业的资源忧患意识和可持续发展观念不强，主要表现在矿产资源开发过程中，缺乏科学规划，存在采富弃贫、采厚弃薄、采易弃难、采大弃小、采主弃辅等现象，造成了资源的破坏和浪费。

由于在计划经济体制下，矿山企业对地质成果无偿使用，没有支付勘查费用。加之国有矿山企业现行考核制度，只看产值和产量，不看储量的消耗；只提取矿山基建的折旧，不摊销地质勘查耗费。造成许多国有矿山只要眼前有矿产储量可采，就不太关心长远的事，也没有形成这方面的积累，即使关心也没有资金可供投入。目前，矿山企业开采的地表矿和浅层矿的矿产储量都已探明，加上上述行为的发生，导致接替资源不足，矿山企业难以为继。

三、商业性地质工作发展建议

党的十六届三中全会明确提出，要坚持以人为本，树立和落实全面、协调和可持续的科学发展观。当前，从中央到地方，都在深入研究思考，积极探索实践。树立和落实科学发展观，发扬求真务实精神，要求正确认识我国商业性地质工作，为此提出以下建议。

1.加强政府对商业性地质工作的宏观调控

商业性矿产勘查是一种企业行为，政府对其主要通过宏观调控加强管理。在由计划经济向社会主义市场经济转型时期，在商业性矿产勘查的一些政策、调控措施上或多或少还带有计划经济的色彩。同时，一些法律法规在某种程度上缺乏可操作性，政策上还有空白，市场不规范，运行机制不完善，还存在许多“市场失效”的地方。所有这些，都离不开政府的有效干预，即使是市场经济国家同样也需要政府干预。

政府对商业性地质工作宏观调控涉及许多部门，主要从以下几个方面进行。一是运用财政、金融政策，保持矿业需求和供给的平衡。二是制定产业政策和相应投资项目政策，优化生产力布局和产业结构，实现资源的合理有效配置，促进有关矿种勘查业的快速发展。三是实施税收政策和财政支出政策，调节企业间的收入差距，靠政府的力量来保证收入分配的相对公平。四是制订中长期地质勘查业发展规划，实现国家和地方的经济发展目标。五是为建立全国勘查业统一的大市场做好各项协调工作，协助建立并协调要素市场、劳务市场、金融市场、技术市场、信息市场和产权交易市场等。

2.大力发展和培育市场主体之一——地勘单位

地勘单位是商业性地质勘查工作投资者之一，又是商业性地质勘查工作项目的实施者。这个市场主体占有着大量矿权、矿点、地质资料，但却缺少资金实力。因此，发展商业性地质工作，必须对地勘单位企业化给予优惠和支持。要切实保护地勘单位权益，在勘查工作进程中，保护其合法勘查活动，对其发现的矿产地保护其优先得到采矿权。

充分挖掘地勘单位占有的长期积累的、丰富的地质矿产资料。在探矿权出让转让过程中，充分考虑、妥善处置资料提供单位的利益，以激励其挖掘资料潜力的积极性。

3.公益性地质工作要切实为商业性地质工作服务

公益性、基础性、战略性地质工作项目基本上都与成矿远景区一致，其资料是开展商业性地质工作的基础。有关单位对其工作成果的要求都比较迫切，因此，成果提供不要等到项目结束，而应阶段性地及时提供给各方利用。成果资料可通过网络或其他形式公开、有偿或无偿提供。

4.培育和规范矿业权市场

当前，矿业权市场虽已启动，但矿业权人之间的交易还远远没有到位。必须强化矿业权作为财产权保护，规范矿业权市场交易行为，尽快形成全国性的有形的矿业权市场，整顿和提高矿业权评估中介，增强其权威性。加强矿业权流转制度的实施，建立正常的矿业权交易供需信息渠道，推进繁荣矿业权交易，促进商业性地质勘查风险投资的增加，形成投资良性循环的环境。

5.促进国有大型矿业公司投资商业性地质工作

随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，国有大型矿业公司开始调整其发展战略，投资矿产勘查，尤其是金属矿产的勘查。近几年随着矿产品和原材料价格的上涨，矿业公司的利润大增，有能力拿出大量资金为公司可持续发展做矿产资源准备。国有大型矿业公司投资矿产风险勘查形式灵活多样，其一，矿业公司自己组建精干的专业勘探队伍，专门从事矿产勘查，搜集找矿新发现，及时“接盘”介入，占有资源。可自己登记探矿权，也可收购他人探矿权，还可与探矿权人合作勘探等。其二，与地勘单位合作开展矿产勘查，利用地勘单位的技术人才、资料信息、地勘资质和登记矿权等方面的专业化优势，在地勘单位探矿权的基础上，由矿业公司“接盘”出资，地勘单位实施该区的矿产勘查工作。其三，收购专业勘探公司。国有大型矿业公司投资商业性矿产勘查是其产业链的延长，对其也是新生事物，应该予以鼓励。

作者简介

夏英煌，中国国土资源经济研究院研究室副主任，副研究员。