美国怎样监督地方政府官员

□高新军 2002年至2003年，利用在哈佛大学肯尼迪政府学院做访问学者的机会，笔者实地考察了美国麻萨诸塞州的地方政府运作。其中，美国对地方政府官员的监督制度给笔者留下的印象非常深刻。 美国地方政府的组织结构几乎是复制了公司的法人治理结构。如果从公司的法人治理结构来理解美国地方政府的组织结构是最方便不过的事。市场经济中行之有效的公司治理结构深深地影响了美国政府的组织结构。在公司治理结构中，股东大会、董事会和总经理是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的治理结构。在地方政府中，选民、市长或市政经理（行政长官）、市政理事会（立法机构）也是相互协调又相互制约的关系，由此形成合理的政府治理结构。选民们投票选举出市政理事会、市长或镇会议的代表，并由他们去聘用市经理或镇经理，由他们对市政的日常事务行使管理权。有关市镇的重大事项，要由市政理事会或镇会议讨论决定，市经理或镇经理则必须对市政理事会或镇代表会议负责。美国地方政府的组织结构包含了一个重要的思想：市场经济体制是一种基本的经济社会形态，它要求作为上层建筑的政府组织形式必须与之相适应。 地方政府重要部门的领导由选民直接选举产生。由于地方政府运作的是公共财政，使用的是公共权力，花费的是纳税人的钱，照顾的是公共利益，所以，美国地方政府的组织人事安排，并不完全是照搬以利润为中心的公司治理结构，而有其自身的特点。美国地方政府组织结构与公司治理结构最大的不同，在于地方政府中不仅州长、市长和理事会成员必须由选民直接选举产生，而且，政府的重要部门的领导人如财政部门、土地管理部门的领导人等也必须由选民直接选举产生，直接对选民负责，而不是由州长、市长和理事会任命。 没有听证就没有决策，重大事项交全民公决，决策中注重程序公正原则和保护少数原则。美国实行的是联邦、州、地方政府3级架构。在地方政府的日常决策中，选民可以利用其所在的非政府组织，出面参与政府的决策。这明显得益于美国民众的自组织水平比较高，他们中的大多数人都是各种非政府组织中的一员。他们也可以参加各种听证会，自由旁听地方政府的任何会议，并在允许的情况下公开在会议上发表自己的观点。美国地方政府的决策必须经过充分的讨论和听证，然后交于代表会议或市政议会进行表决，重要的决策还必须交于全民公决。尤其重要的是，即使一项决策最后经过代表会议表决通过了，决议实施中可能会有利益损失的选民，仍旧可以提出新的修改意见和提出新的利益损失补偿办法，要求地方政府予以考虑和解决。 地方政府官员任期不长，每年都有部分改选。美国人认为，民主选举是政治制度建设中最基本的内容，行政体制中最为关键的是政府成员的产生方式，产生方式决定了政府成员对谁负责的价值趋向。民主选举既体现了对政府成员的一种约束，又体现了公民的政治表达和政治参与。在美国，与经济上实行的市场经济相适应，在政治领域中则存在着政治市场。在经济市场，老百姓手中的货币是他们的选票，由他们来决定企业在市场中的生死存亡。在政治市场，政治家的命运则是由选民手中的选票来决定的。直接选举是美国地方政府自治的基础，在美国是一件大事，也是一个经常进行的工作。美国的政党就是为运作选举服务的。在制度设计上，美国政治家的任期都不很长，因为那样选民对政治家的控制力将被削弱，政治市场的作用也会被削弱，容易滋生官僚主义和腐败。 美国国会的众议员任期只有2年，要想连任，就必须从任期开始就在选民身上下功夫。美国总统任期为4年，但是在他任期一半的时候，要进行一次中期选举。2002年美国的中期选举要改选2/3的州长、一半的众议员和1/3的参议员。这种中期选举一向被认为是对现任总统的民意测验。地方政府就更是如此。这样做的好处是每年都有选举，选民们也每年都有机会通过选举表达他们对政府工作的意见。 民众的自组织水平高，已对地方政府官员形成了制约之势。一般来说，单个选民与政府和政治家对话，是决不会占有什么优势的。但组织起来的选民和处于非政府组织中的选民与政府和政治家的对话就完全是另一个概念了。美国的社区一般都有很多各种各样的非政府组织：经商者可以加入商会；教师有教师工会；公务员有公务员工会；还有警察工会；消防员工会；环保人士有环保组织；残疾人有残疾人的组织；体育爱好者也有自己的协会；其他如动物保护组织；少年足球协会；舞蹈爱好者组织；还有各种各样的同学会、退伍军人协会、基金会、教会组织等等，可以说，社区内的选民都属于这些非政府组织中的一个，有的还是几个非政府组织的成员。这些组织有自己的利益倾向，通常可以用同一种声音与政府和政治家对话，要求他们倾听自己的声音。这些声音对选举的影响是很大的，任何一个政治家都不可能无视这种力量的存在。同时，在地方政府讨论与他们的利益密切相关的议题时，他们作为一个团体的力量也会影响和左右讨论的最后结果。 政府运作公开透明，民众参政、议政渠道多。美国地方政府的行政透明度高，美国地方政府所有的会议都是公开进行的，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听；在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，任何人可以拿到和索要到任何需要的材料、所有政府部门的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址整齐齐备。不仅州的国会参议员和众议员的联系方式一应俱全，甚至还有美国总统布什的联系地址、电话和电子邮件地址。 美国地方政府的透明度是建立在自治和直接民主的基础上的，是自下而上的。在制度设计时，政府的权力就是立法权、行政管理权和选民的选举权相互制约；民选的官员在对选民负责的同时，还要接受来自民间和各种相互制约的机构的监督。这种负责、制约和监督都用法律的形式固定了下来，并被设计成了一系列法律的程序。然后，大家都必须按照这个程序办事，违反了它，就是破坏了民主的程序，就要受到法律的制裁。只有制度设计到位了，制约和监督才能够真正起作用。而这一切都必须建立在自治的基础上，建立在选民拥有最终的决定权的基础上，才是有效的。