一、区域协调发展：我国新时期重大的战略任务
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党的十七大提出“推动区域协调发展”，［1］这是促进国民经济又好又快发展的重大战略举措。何谓区域协调发展？我们认为区域协调发展是相关区域之间在经济、政治、文化、生态发展上相互联系、关联互动、正向促进,区域利益同向增长,区域差异趋于缩小的过程和状态。
区域协调发展的核心是实现区域之间经济发展的和谐、经济发展水平和人民生活水平的共同提高、社会的共同进步。具体到我国现阶段四大区域而言，就是要求创造平等发展的条件,促进合理分工、促进各区域的经济又好又快发展，使地区间的发展差距稳定在合理适度的范围内并逐渐收敛，达到各区域协调互动、共同发展。区域协调发展的主要标准是，各地区都能享受到均等化的基本公共服务和人民生活水平差距趋向缩小。然而，中国地区经济发展的不平衡性的特征十分突出,地区差距问题已经成为中国未来经济发展、政治变革和社会稳定最重要的影响因素之一,使中国现代化发展进程面临极为严峻的挑战。在全面建设小康社会的重要时期，怎样实现区域协调发展，既是中国目前必须面对的一个重大理论问题，也是一个不可回避的重大实践问题。�
(一)区域协调发展是科学发展观在区域层面的战略要求。发展是时代的主题，但任何发展都是在一定关系之下的发展,如果将发展与协调对立起来,或者将协调视为发展之后才能解决的问题,那么区域协调就难以实现。回溯中国区域发展战略的调整进程：十一届三中全会后，让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕的地区经济发展梯次推进构想，这种政策本身并没有问题,但传统的发展观偏重区域发展，却忽视了区域协调。“十一五”规划首次把东中西和东北地区作为一个整体，完整地阐明了四大区域的战略布局，即东部地区“率先发展”、西部地区大开发、中部地区崛起、东北地区振兴。这种全新的区域发展战略格局的调整充分体现了“全国一盘棋”、各地区共同发展和共同富裕的一贯思想，也是落实科学发展观的具体体现。�
(二)区域协调发展是构建和谐社会和解决民生问题的关键环节。解决民生问题是构建和谐社会的应有之义。目前我国社会还存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，区域发展不平衡的矛盾就是其中之一。如东部地区的城市膨胀问题、中部六省经济地位的日益边缘化问题、东北老工业基地的衰退以及西部地区的严重落后问题等等。这些问题不仅影响经济的整体发展，影响中华民族赖以生存的精神、物质与环境基础，还引发许多社会矛盾。这不仅是一个紧迫的经济问题，也是关系全局的政治问题和社会问题，关系到我国不同区域间城乡居民能否共享改革开放成果、逐步实现共同富裕的大局。如果区域结构在发展水平和发展进程上差距过大，必将导致利益分配的不公，产生区域发展的鸿沟和城乡发展割裂的矛盾越来越深，和谐社会的构建就失去了依存的经济、社会基础。因此，实现区域之间协调发展成为构建和谐社会的关键环节。［2］��
(三)区域协调发展是全面建设小康社会的战略任务之一。区域经济的不平衡增长是我国的普遍现象，经济理论和客观现实都说明了这一点，但区域发展的马太效应又必须加以控制、协调、缓解。全面建设小康社会的一个核心内容就是要尽力消除这种区域间的不平衡状况，让所有国民都能尽享经济繁荣与社会进步带来的好处。在20世纪后20年，中国是通过“一部分地区先富起来”的战略带动了全国经济发展，基本实现了“小康”目标；在21世纪的头20年，中国要实现建设“全面小康”社会的目标，必须走“区域共同富裕”的发展道路。因此，全面建设小康社会，不是哪一个地方实现小康社会，而是全国都要实现小康社会。国家统计局对农村全面建设小康社会进程的监测结果显示，2006年我国农村全面建设小康社会实现程度达到34�9%，比上年提高63个百分点。东部地区全面建设小康实现程度为54�7%；中部地区全面建设小康实现程度为31%；西部地区实现程度仅为7�8%，西部农村全面建设小康社会刚刚起步。根据这一现实，必须促进区域经济协调发展。要完成这一重大战略任务，重点和难点不是在东部地区，而是在中西部地区、欠发达地区。［3］没有中西部的小康社会，就谈不上全社会的小康社会。�
二、 我国区域协调发展中存在的主要问题�
区域发展不平衡，是中国的一个基本国情。进入20世纪90年代以来，我国区域经济发展不协调的问题日益突出，其主要表现在以下几个方面：�
(一)重复建设导致产业结构趋同�
各级地方政府为了维护自身的局部利益，往往对一些能带动本区、本部门经济发展，实现本地区财政收入增长的热线产品和产业具有强烈的投资冲动，而忽视宏观的经济效益，其结果必然是造成大量的低水平重复建设，形成省区之间产业结构雷同。［4］以长三角为例，上海与江苏、浙江的产业结构相似系数分别为0�82和0�76,而江苏与浙江两省产业的相似系数高达0�97，其中上海、南京、杭州、苏州、无锡等五个城市地区相互之间的结构相似系数绝大部分在0�98以上，这表明各市之间的产业互补性差,产业链松散；从主导产业选择来看，各地争相把电子、汽车、机械、化工、医药等作为未来发展的主导产业。如在长三角16个城市中，选择汽车作为重点发展产业的有１１个，选择石化业的有８个，选择电子信息业的有12个。可以说，省区产业结构趋同己成为我国发展区域经济的一大痼疾。�
(二)地区封锁造成市场分割�
地区封锁又称地方贸易壁垒、地方保护主义，指特定区域内的地方政府为了本地利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。地区封锁的特点是地方行政主体滥用行政权利，将统一的市场分割为地域市场。其表现形式：一是地方政府及其所属部门，为了追求地方利益，他们常常利用行政规章、规范性文件的形式直接规定禁止某种资源、技术、人才流向外地；二是通过设置关卡、随意罚款、没收、收取不合理费用等手段阻碍外地商品进入本地；三是以不正当的歧视性的质检、准销证、准运证、前置审批、价格歧视、限制指标、加收费用等方式，抬高外地商品进入本地的“门槛”，阻碍外地商品或者经营者进入本地区从事生产经营活动；四是具有行政管理职能的行业协会，利用隶属关系限制本部门、本行业的经营者与其他部门、行业的交易，或是以合同、协议、决议、协同行为等方式，操纵市场价格、划分市场；或者强制本部门、行业的经营者实施联合行动，以达到有效排挤其他经营者的目的。地区封锁直接导致了全国统一市场的分割，阻碍了资源要素在区域间的合理流动，影响了地区之间的分工协作和国民经济总体素质的提高，延缓了全国统一市场的形成。［5］��
(三)经济发展地区差距呈继续扩大态势
一是区域经济发展水平的差距。2006年东部、中部、西部和东北地区人均GDP比较来看，东部地区人均GDP达到3353美元、中部、西部和东北地区分别为1587美元、1356美元和2287美元。东部地区人均GDP分别是中部、西部和东北地区的2�11倍、2�47倍、1�47倍。东部地区人均GDP与中部、西部和东北地区的相对比例分别是47�3%；40�4%和68�2%。�
二是省际间居民收入差距。2006年城镇最高收入上海市20667�91元，最低收入新疆自治区8871�27元，两者相差11796�64元(上年为10654�88元)；2006年农村居民人均纯收入最高的上海9138�65元，最低收入贵州省1984�62元，两者相差7154�03元（上年为6370�81元）�
三是区域居民收入水平的差距。2006年四大板块城镇人均可支配收入相对差距有所缩小，东部地区城镇居民人均可支配收入分别是中部、西部和东北地区的1�51倍、1�54倍和1�52倍。但绝对差距继续扩大，2005年，东部、中部、西部和东北地区城镇居民人均可支配收入分别为13375元、8809元、8783元和8730元，2006年东部地区人均可支配收入差距绝对额由2005年4566元、4592元、4645元分别扩大到5065�1元5238�93元5137�31元。2006年四大板块农村人均纯收入相对差距有所缩小，东部地区农村居民人均纯收入分别是中部、西部和东北地区的1�58倍、2�0倍、1�39倍。但绝对差距继续扩大，2005年，东部、中部、西部和东北地区农村居民人均纯收入分别为4720�28元、2956�60元、2378�91元、3378�96元。2006年东部地区农村居民人均纯收入差距绝对额由2005年1763�68元、2341�37元、1341�42元分别扩大到1905�07元、2599�86元和1443�35元。�
四是各地区城乡差距不断扩大。2005年全国城乡居民收入之比为3�22，到2006年进一步扩大到3�28�西部城乡差距最大，2005年城乡居民收入之比为3�69,2006年进一步扩大到3�76。以上分析表明，区域农民收入差距是区域差距的主要方面。因此，农民问题已成为当今中国社会的基本问题。解决好农民问题，必须统筹城乡发展，走城乡一体化的道路。［6］�
三、我国区域协调发展中的不协调因素分析�
我国地区发展差异和不协调的原因是多方面的。有历史、区位、文化等因素的差异，但根本原因在于体制、机制问题。归纳起来主要有以下几个方面：�
(一)中央政府倾斜性的区域政策效应。改革开放以前，我国实行的是均衡发展战略。这种发展战略有两根理论支柱：生产力均衡布局和建立相对完整的区域经济体系。改革开放以后，在区域经济发展方面，我国实施的是梯度推进的非均衡的地区发展战略。非均衡发展战略的两根基本理论支柱是生产力非均衡布局和区域分工原则，主张将社会资金重点投放在投资环境比较好、经济效益比较高的东部地区，使这些地区先发展起来，再扩散带动全国经济的发展，即由东向西梯度推进发展。［7］在20世纪90年代中期之前，东部沿海地区较中西部地区得到了更多的制度创新方面的鼓励和对外开放方面的政策优惠，吸引了境内外资本要素在相对较短的时间内向沿海地区大量聚集，从而迅速产生了显著的聚集效应。中央给予沿海地区的一系列倾斜政策，显著地改善了沿海地区的投资环境，降低了企业的投资和运营成本，提高了投资回报率，对东部地区以后的发展产生了显著的累积影响，使其与中西部地区的发展差距日益扩大。�
(二)地方利益驱使下的政府局部保护和短期政策。我国地域辽阔，各地区要素禀赋存在着明显差异，应该选择不同的产业发展方向，实现优势互补、协调发展。但是，一些地区产业发展的选择，不是从本地的资源禀赋结构出发，而是从产业发展的短期和局部利益出发，造成了若干产业领域中的重复建设。在地方利益的驱使下，有的地方以当地的经济和财政收入的增长为核心目标，出现了粗放式、掠夺式的开发模式，地方政府的短期行为，使地区之间缺乏良性互动，造成了国民财富的直接损失，降低了国民经济的运行效率。�
(三)传统绩效考核体制对省级政府的经济行为起了导向作用。中国现行的干部考核制度，特别是对地方干部政绩的评价和考核过分强调了与所辖地区经济发展成就直接挂钩，并且这种经济成就由主要以上了多少项目、建了多少企业、经济增长速度多少等指标进行简单量化和比较。这种绩效考核体制必然导致地方政府首脑或部门干部更加强化资源配置本省化和保护本省市场等，妨碍生产要素和商品的跨省区流动，这也是造成地方政府间关系不协调的一个重要原因。�
四、转变地方政府职能，促进区域协调发展�
实现区域协调发展，是一项巨大系统工程和长期历史过程，需要全党全国上下协力奋斗，而各级政府又是宏观调控的主体。对此，政府应着重从以下几方面入手：�
(一)促进区域协调发展需要转变政府职能。所谓政府职能，是指政府在一定的时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。政府职能包括政府的经济职能和社会职能。多年来，政府职能转变集中于经济领域，改革的侧重点在于放开那些“不该管也管不好的事务” 新时期政府职能转变具有新的内涵和表现形式，其侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”，而是深入到政府履行职责的具体方式，即政府在应该管理的领域中的角色定位问题。国家“十一五”规划强调：“政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性，营造良好的制度和政策环境”。［8］这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移。区域政府职能主要定位于宏观经济调节、市场监管、社会事务管理、基础设施建设、公共秩序维护、公共服务提供和促进区域经济协调发展。服务型政府、法制型政府应该成为政府职能转变的基本方向。�
(二)促进区域协调发展需要建立对地方干部科学规范的政绩考核机制。当前我国所采用的过分看中经济增长速度的政绩考核办法，必然会促使一些地方政府官员过分追求自己任内的直接的、看得见的短期经济效益，而忽视区域经济的长期发展，这就会引发一系列的区域经济关系问题。因此，中央政府要设计一套科学、规范、可量化的干部政绩考核指标体系，其中不仅要有经济数量、增长速度指标，更要有关注经济增长的质量指标、社会效益和环保指标，以避免官员的短期行为。具体操作上，一要量化考核指标，增强政绩考核的准确性；二要扩大群众参与，增强政绩考核的民主性；三要施行政绩公示，增强考核结果的公认性；四要实行分类考核，增强政绩考核的针对性；五要借助中介机构，增强政绩考核的科学性。�
(三)促进区域协调发展需要处理好“经济区域”与“行政区域”的关系，解决好地区分割、画地为牢等问题。一是打破地区封锁，逐步建立健全对内对外双重开放的统一大市场，促使物流、人才流、资金流、信息流等各种生产要素实现跨区域、无障碍的自由流动；二是本着“优势互补、互惠互利、合作共生”的原则，协调各方利益，形成多赢共识，在区域合作过程中，要把协调利益关系放在首位，并且逐步以统一的政策、法规、制度来保障各方面利益的实现。�
(四)促进区域协调发展需要建立行之有效的法律约束机制。法律约束是指通过立法,健全法律法规,运用法律手段对地方政府的经济行为进行规范和限制。市场经济是法治经济，在市场经济活动中,如果没有规范经济活动的行为规则,那么,社会经济生活就会陷入一种不确定的无序状态。同样,对地方政府在区域经济发展中的行为如果缺乏行之有效的法律约束,也有可能导致地方政府不良经济行为的盛行。为此,应当顺应区域经济一体化的要求,规范地方政府在区域经济发展中的行为,促进区域经济协调、健康发展。
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