涉外税收优惠政策的变化

　　演变中的中国涉外税收优惠政策�

　　一

　　从总体上讲，中国的涉外税收优惠政策是改革开放的产物，它诞生于70年代末和80年代初。当时的背景是，市场化取向的改革正在全国范围内推开。对外开放，作为一项发展经济的基本国策，也正在成为越来越多的人的共识。为了大规模地吸引外资，加快利用外资的步伐，在当时的国际大环境下，我们选择了一条“以优惠促开放”的道路。表现在税收制度上，就是给予外商投资一系列的税收优惠待遇，使得外商投资企业的税负全面和明显地低于本国企业的税负。并且，围绕经济特区、经济技术开发区、沿海经济开放区、高新技术产业开发区和保税区等的建设，逐步设计、形成了“经济特区――经济技术开发区――沿海经济开放区――其它特定地区――内地一般地区”的多层次的涉外税收优惠格局。

　　全面的涉外税收优惠政策的实施以及多层次的涉外税收优惠格局的确立，为我国的经济社会发展带来了有目共睹的巨大推动作用。

　　――外商投资企业在我国从无到有，蓬勃发展。从1979年至1995年，签约外商直接投资项目总计为258788个（年均15223个），总金额达3958.8亿美元。其中，1994年和1995年的签约外商直接投资项目分别为47549个和37011个，外商直接投资金额分别为826.8亿美元和912.82亿美元。外商投资企业已经成为保证我国经济高速增长的一支举足轻重的重要力量，在整个经济和社会生活中扮演着重要角色。

　　――随着外商投资企业的涌入，在我国，先是纺织行业继而家电等轻工行业蓬勃发展起来，诸如电脑零配件等的生产亦从无到有成为高新技术产业的增长点，汽车工业也因此起步。由此刺激了一些工业迅速地更新换代，甚至直接带动建立起某个或某几个全新的产业。

　　――作为市场经济原则贯彻的最为彻底的企业，外商投资企业的成长，为我国市场经济体制的建设提供了一个现代企业的参照物。这种参照的示范效应，使国内企业的改革具有了重塑微观基础的动力。

　　――尤为重要的是，对外开放局面的形成和扩大，也在相当程度上推动了我国由计划经济向市场经济的转轨，催化了市场经济体系的发育。建立市场经济体系框架，最核心的问题是确立市场配置资源的主体地位。对外开放，意味着我国经济实体要在世界范围内进行贸易和运作。这种根据国际惯例配置资源的机制不断向国内传递，由此带来了我国为适应对外开放而进行的一系列市场化的改革。

　　二

　　然而，如果说在改革开放之初，我国的市场经济建设和对外开放步伐刚刚启动，各方面的条件都待改善，而通过全国的涉外税收优惠政策和多层次的涉外税收优惠格局，可以在吸引外资方面取得立竿见影的短期功效的话，那么，随着市场化改革的逐步深入和对外开放度的日益扩大，这种全面的涉外税收优惠政策和多层次的涉外税收优惠格局的功效不仅已经趋于减弱，而且面临着越来越严峻的挑战：

　　――市场经济的灵魂之一是公平竞争。市场经济条件下各经济行为主体之间的竞争，必须是有规则的、平等的竞争，不能因所有制、隶属关系或投资来源的不同给予差别待遇，使它们处于不平等的境地。我国现行的涉外税收优惠政策，显然与上述的要求相违背。比如，内外资企业的所得税税率，目前虽然名义上同为33％，但设在经济特区和经济技术开发区等特定地区的外商投资企业，可以减按15％、24％，甚至减按10％的税率征税。同时，给予内资新办企业的减免税，一般是从开业之日起，减免1或2年（或前1年免税，后1年、2年减半征收）；对外商投资企业，则是从获利年度开始，前2年免税，后3年减半征收（甚或前5年免税，后5年减半征收）。其结果，整个外商投资企业的所得税税负，不到内资企业所得税实际负担率的1/3。差别如此悬殊的税收负担，妨碍了内外资企业之间的公平竞争和资源的合理配置，也妨碍了内资企业在大体同等的条件下同国外进行经济交往，甚至导致一些冒牌的外商投资企业不断出现，严重损害了国家的权益。

　　――在给予外商投资企业普遍税收优惠的基础上，又将侧重点放在不同的区域，按“经济特区――经济技术开发区――沿海经济开放区――其他特定地区――同地一般地区”实行不同层次的优惠。由于层次多，地理界限难于划清，既影响了地区间的生产力布局，也给实际管理工作带来一些困难。特别是我国的中西部地区客观条件差，基础设施簿弱，信息闭塞，本来就存在着经济发展的不利因素。相对于中西部来说，东部地区则交通便利，信息灵通，本来就具有相当的发展优势。在涉外税收优惠政策上向东部沿海地区的倾斜，在一定程度上产生了拉大地区间经济发展差距的负效应。这种负效应，不仅不利于各地区间的均衡发展，而且，从政治上考虑，长此以往，亦有可能加剧地区间的贫富差距，给国家的长治久安带来负面影响。

　　――过多的税收优惠，从两个方面带来了国家财政收入的流失。一方面，大量的税收减免，严重侵蚀税基，直接减少财政收入。另一方面，各种复杂的税收优惠项目也给纳税人（特别是外商投资企业）钻政策空子，逃税、避税提供了土壤，致使国家税收出现大面积流失。

　　深一步看，由过多的税收优惠所带来的国家财政收入流失，在各方面政府支出增势迅猛、财政收支存有较大“缺口”的情况下，各级政府出于弥补财政收支缺口的需要，不得不以收费的形式另辟财源。并且，自收自支，游离于预算管理之外，进而在全国范围内形成了一股自定收费项目的浪潮。由于这类收费规范性差，透明度低，其趋势的蔓延和规模的扩大，又进一步冲击了税基，加剧了国家税收的流失状况，也使政府收入机制以至整个国民收入分配机制因此陷入了不规范状态。

　　――税负高低只是外商投资环境的因素之一，而非它的全部。除此之外，基础设施状况、政府部门办事效率和服务水准以及法律规章是否完备等等，都是决定外商投资能否盈利或盈利多少的重要因素。因此，单纯地把主要注意力放在税收优惠上，寄希望于以税收上的优惠待遇来吸引外资，即使可以取得短期的效果，但从长远来看，由于税收优惠的作用终归有限，最终肯定会妨碍大规模地吸引外资目标的实现。无论从哪方面说，这些年来，我们对税收优惠的作用多多少少是存在着一种夸大倾向的，在客观上也多多少少忽略了其他诸方面因素的建设。可以说，基础设施建设、法制建设、政府机关办事效率和服务水平等方面因素的相对滞后，已经在相当意义上成为制约我们进一步扩大对外开放的“卡脖子”工程。

　　三

　　说到这里，作出如下论断可能是适当的：以给予外商投资企业全面的税收优惠和地域性的多层次税收优惠为主要特征的我国的涉外税收优惠政策，已经成为有碍于市场化取向改革进一步深入和对外开放进一步扩大的因素之一。因此，重塑并规范目前的涉外税收优惠政策格局，是非做不可的一件事情。

　　问题是如何来做？

　　――80年代中期以来世界性税改呈现的“中性化”浪潮，带来了人们对涉外税收优惠作用认识的巨大转变，也在世界范围内降低了人们对税收优惠作用的期望值。我国今后的涉外税收优惠政策取向应当是，“适当”地把握税收优惠，把给予外商投资企业的税收优惠控制在“适当”的水平上。这里所说的“适当”，包含两层意义，其一，从发展的方向看，我国的涉外税收政策要逐步向国民待遇原则靠拢。就这个意义来说，过多、过滥的税收优惠同国民待遇原则的要求不相符。应当加以严格清理和坚决压缩。其二，向国民待遇原则靠拢并不意味着要完全废除涉外税收优惠政策。因为，国民待遇原则的基本政策精神，是在国内税费的征收和有关方面，给予外国产品（企业）的待遇不低于给予本国产品（企业）的待遇。就这个意义而言，保留、设置一定的涉外税收优惠，不仅是必要的，而且是可行的。

　　――在低调处理涉外税收优惠的前提下，将优惠的重点转向以国家产业政策为导向的轨道，做到优惠方向、目标、范围、内容、形式和方法诸方面的统一。今后的涉外税收优惠政策取舍，应当以国家产业政策的要求为基本依据，逐步改变目前对外商投资企业给予全面优惠和对特定地区实行地域性的多层次优惠的办法。在对待不同产业的发展上，可以体现效率优先，采取必要的税收优惠政策，把外商投资的重点引导到那些急需发展、应当鼓励发展的产业上来。

　　――清楚地评价涉外税收优惠作用的效果，统盘考虑外商投资的整体环境建设。前面说过，外商投资的整体环境包括诸多方面的因素，而且，各个方面的因素彼此依存，缺少了其中任何一个方面的因素、外商投资的环境都不能说是良好的。目前我们的当务之急，是在重塑、规范涉外税收优惠政策的同时，努力改进其他方面的工作。特别是要在转变政府观点、提高行政办事效率、加强法制建设以及培育市场体系上下一番功夫。从某种程度上说，在当前，对与外商投资环境有关的任何一个方面工作的改进，其对外商的吸引力都有可能超过单纯的税收上的优惠。

　　――把吸引外资与发展民族经济有效地结合起来，在对内外资企业采用同一套税法的基础上，改对外商投资企业的全面优惠为特定优惠。鉴于内外资企业之间不平等竞争，特别是国有经济单位经营困难加剧的现状，应当尽快采取措施，统一内外资企业所得税制，创造内外资企业平等竞争的市场环境。与此同时，对外商投资企业采取按某些特定项目给予不同程度的适当的税收优惠的办法，加强税收对投资方向的引导作用。

　　――严格实行涉外税收优惠的总量控制，把税收优惠纳入国家财政收支平衡的总体框架。税收优惠，无论是对内的，还是涉外的，从根本上说来，都是财政收入的损失或减少。财政收入一方的损失或减少，则肯定要影响到与其相对应的另一方――财政支出――的平衡。因此，涉外税收优惠作为一种特殊的调节手段，它的运用必须有一个数额上的总量控制。应当在这个数额总量的限度内，确定哪些方面可以实行优惠，哪些方面不能实行优惠，以及可以优惠方面的数量限额。决不能突破这个总量限度，以免不适当地影响国家的财政收支平衡和宏观调控能力。

　　引申一步说，对涉外税收优惠实行总量控制，也是扭转我国各级政府各种收费泛滥现象，规范政府收入机制以及整个国民收入分配机制的重要之举。