近期是指从现在到 “十五”计划末 (2005年)，这一阶段的目标
是：到2005年，实现我国东西部发展的相对差距不再扩大，绝对差
距由加速增长 (或超指数增长) 向稳定不变的增长转变。为此，必须
做到：到2005年，逐步实现我国东西部人均GDP增长速度相等，即
：r ；到 “十五”计划末，我国西部人均投资额至少等于东部人
均投资额，即1 =I东，如果考虑到我国西部投资效率上的差距，西
部入均投资额还应稍大于东部入均投资额，这样才能实现上述目标。
中期是指从 “十五”计划末经过 “十一五”计划到 “十二五”计
划末 (2005午一2015年)。这一阶段的目标是：再经过l5年的努力，
使我国东西部发展的绝对差距不再扩大，相对差距则稳定持续地缩
小。实现这一目标的要求是：到2015年，我国西部人均GDP增长速
度等于东西相对差比值 (DDc)乘以东部的人均GDP增长率，即r西
= (DDc)r ；到 “十二五”计划末，我国西部人均投资额应等于东
西相对差比值 (DDc)乘以东部人均投资额，即I西= (DDc)I东，同
样，如果考虑到我国西部投资效率上的差距，前者还应稍大干后者。
远期则是指 “十二五”计划朱以后的一个相当长的时期，也许是
到下世纪中叶，我国基本实现现代化以后。这时的主要任务就是稳步
缩小我国东西部地带的绝对差距和相对差距，最终实现我国地区经济
协调发展的总目标，将地区差距控制在合理的范围之内。
2．关于我国地区社会发展差距的控制目标
总的说采，地区社会发展的差距是政府干预比较擅长的、也是能
够产生较好效果的、真正属于政府职责范围内的领域。为兼顾地区发
展的效率和公平、在地区的经济发展上可以允许差距延续时间长一
些、差距程度大一些，而在地区社会发展上，则应当相反，要求控制
差距的目标严一些、实现目标的时间短一些。根据这一思想，我们把
居民收入和其他社会指标按其地区差距的大小程度与经济指标的地区
差距大小的程度比较分成若干类来分别提出其控制目标。
首先，是地区居民收入差距控制目标。由于地区转移支付的作
用，我国地区居民收八的差距指标要小于地区人均GDP差距指标，
但这一差距仍然过大。今后应按上述思想的要求加大地区居民收入差
距的控制力度，其目标也应当更加严格。我们认为，该目标可初步定
为，相对差距在1．1—1．3之间，绝对差距在1500元—2500元／人之
间 (1998年不变价，相当于 1990年一1992年的水平)。实现这一目
标的步骤也可相应地分为三个阶段，各阶段的具体目标也与经济差距
的目标相似，但各阶段延续的时间可以相对短一些，以保证地区居民
收入差距控制的 目标比我国地区经济发展差距的目标早一些实现。
第二，是人口、教育、卫生和文化等人文发展指标的地区差距控
制目标。这一类指标的地区差距已远小于同期人均GDP的地区差距
水平。今后的任务主要是，在继续普遍提高各地这类指标水平的基础
上，进一步巩固已有的成果，使这一差距控制的良好势头永远保持下
第三，是科技和生态环境指标的地区差距控制目标。这类指标接
近或略低于同期人均GDP的地区差距水平。由于这类指标与经济发
展指标关系更为密切，因此，今后应随经济发展指标的地区差距控制
力度的加大而加大，把他1f]作为重要的控制地区经济发展差距的手段
来看待，以促进地区经济的健康协调发展。
第四，是主要基础设施指标的地区差距控制目标。这类指标则远
大干同期人均GDP的地区差距水平，表明我国空间经济一体化和缩
小地区经济差距的硬件条件还不成熟。今后应作为地区社会指标中的
重中之重，采取切实有效的措施加以控制，为日后缩小地区经济发展
上的差距打下良好的基础。
三、解决我国地区社会经济发展不平衡问题的具体措施
为实现上述地区社会经济发展不平衡问题的调控目标，促进我国
区域经济的协调发展，有必要采取以下具体措施：
1．合理调整投资和人口分布的空间格局
地区社会经济发展不平衡问题主要表现在过大的 并且还在不断
扩大的人均GDP的地区差距上。控制人均GDP地区差距的扩大，关
键在于缩小地区间人均投资的差距和提高落后地区的投资效益。有效
的办法是合理调整投资和人口分布的空间格局，必须适当地逐步提高
中西部的投资比重，使东、中、西部的投资比重格局逐步向三大地带
的人口比重41．2：35．7：23．1 (1998年) 的格局靠近。1998年，我国
东、中、西部三大地带的投资格局是61．3：22．4：16、3。“十五”期J4
应该调整为55：26：19；“十一五”和 “十二五”期1'4调整为45：33：22。
在此，需要指出的是，即使按人口的空1'4分布格局对投资进行了有利
于控制地区差距的调整，但由于东部是我国人口分布的重心区，我国
投资的 “大头”仍然会落在东部地区，这种投资空1'4结构的调整不会
改变我国区域经济发展的基本格局，只会使我国区域经济更加协调地
发展。 实现这一空间投资结构的调整，不能完全靠国家投资向中西部的
倾斜 (因为国家投资在整个社会投资中的比例已经很低了)，还要靠
东部地区的对口支援和产业的空1"4转移 (如，东部高耗能、高耗原材
、 高耗水和劳动效率低的所谓 “三高一低”产业向资源条件较好的
西部转移)，以及靠吸引更多的外资等手段，做到多管齐下。
调整人15空问分布的手段，一是逐步废除不合理的 “户籍制度”，
允许人口自由流动和选择职业；二是政策性移民，如对那些根本就没
有任何发展条件的、自然环境极端恶劣的地区，就应该采取移民的措
施，实行 “就宽乡”的政策。
2．促进空间市场一体化，全面提高区域经济效益，为缩小地区
差距创造坚实的基础和良好的条件
我国经济体制的改革目标是市场经济。市场经济是效益经济，市
场的空问范围越大，资源的空间优化配置的可能性就越大，区域经济
的效益就越高。因此，空间市场的一体化有利于区域经济的发展。空
间市场一体化将不断促进地区分工与联系的深化，使各地区充分发挥
自身的优势，形成各具特色的、优势互补的区域产业结构。各特色地
区通过统一的空问市场联接在一起，形成互利合作的新的空间经济运
行机制。在区域分工与联系中，东部应以科技为先导，加大经济增长
方式转变和结构调整的力度，上规模上水平，一方面积极参与国际竞
争，另一方面留出层次相对较低的产业空间让中西部去发展；实施外
向型战略，大力发展高新技术产业，用技术密集型产业替代资金密集
型和资源消耗型产业，加快老工业基地的改造，做到少投入多产出，
以实现资金和能源原材料投入相对减少，而经济仍保持快速增长的效
果。西部则应加快实施优势资源开发战略，并积极发展资源型加工项
目，以延长产业链。在优势资源的开发上，应强调规模开发，避免遍
地开花，防止生态环境的破坏。
空间市场一体化的实现应当遵循地方市场、区域市场和空间一体
化市场的顺序规律 经济区域化的实质是区域市场一体化，是实现空
间市场一体化的手段。我国国内经济区域化包括两个层次：一是地区
级行政单元间的经济区域化 (可打破省区界线)；二是省区间的经济
区域化 (也可适当地打破省区界线)。省区间的经济区域化应以我国
一 级综合经济区为基础。目前，我国一级综合经济区尚在形成中，建
议国家尽快确定一个正式的全国一缎综合经济区划方案，并制定相应
的经济区域化政策，促进区内市场一体化的早曰实现。在此基础上，
应鼓励各一体化区域扩展其范围，进行相互渗透，直至覆盖全国，最
终实现全国空间市场一体化的目标。
为此，应在加快政府职能转变的基础上，进一步明确中央和地方
各级政府在区域经济调控方面的职责：中央政府主要负责协调地区问
的利益和空间一体化市场软件方面的制度和法规的制定，以及硬件方
面的跨地区间的基础设施建设；地方政府则主要负责地方性的社会公
益事务，如社会保障、公共教育和卫生等，淡化其经济管理职能，逐
步消除其实施地方保护主义的动因。这不仅有利于我国空间市场一体
化的形成，而且也有利于地区差距的控制。
3．加大政府对区域发展不平衡问题的宏观调控力度，合理安排
国家重点开发区，最大限度地加强基础设施建设
政府在调控区域发展不平衡问题、促进区域经济协调发展方面应
该做到：—— 通过建立规范的地区税收差异政策和区域转移支付制度，逐
步实现东西部人均财政支出的基本均衡。为此：一要使相对发达的东
部地区在税收上多交一点，西部则少交一点；二是要进一步加大中央
税收在财政收入上的比重，以增强中央政府转移支付的能力。政府近
期区域转移支付的重点应放在：(1)脱贫上，以保证 “八七扶贫”计
划的实现；(2)西部的生态环境治理和保护上，以控制不断恶化的生
态环境的变化趋势。
—— 加强中西部金融业的发展，提高融资能力。可考虑建立专门
的西部开发银行，其资金应主要来源于财政部门的区域调节资金和以
工代赈资金，并可广泛吸收社会资金和国际优惠贷款，用于西部开发
建设。对西部商业银行的发展应给予更加宽松的政策，并积极鼓励外
资银行到西部去发展。
—— 在投资上。首先，可对东西部分别制定各自的产业发展支持
系列，并实施许可证制度，强化东西部合理分工格局的形成，做到产
业政策区域化。对西部优势资源开发项目给予投资优惠政策；对东部
发展的外向型、高新技术产业和项目则加以鼓励，而对其资源开发项
目则可用许可证加以适当限制。
其次，国家投资的重点应放在基础设施建设上，特别是有利于我
国空间市场一体化形成的表、西互动的重大基础设施的建设上。例
如．加强西北、西南对外交通运输大通道的建设，包括新建、扩建对
外出口的铁路干线，增加航空运输线路和机场；加强东西交通通道及
通信设施的建设，积极开发长江黄金水道，尽快修建上海——武汉
藏铁路；在西部逐步建成覆盖整个农区和牧区的基层交通体系，提高
区域可达性；要以 “三峡”工程建设为契机，全面带动我国水能资源
的开发，通过加大投入和技术推广，努力提高水资源利用水平，加大
西部水利工程的建设力度，为南水北调中线、西线建设作好准备工
作。另外，还有一点需要特别强调的是，要加快中西部城市化进程，
加快中西部城市基础设施建设的步伐，以改善中西部的投资环境和提
高居民生活水平。
第三，在国家重点开发地区的安排上，适当向中西部倾斜。我国
工业化已进入中期阶段，重北工产业的发展既可安排在沿海地区以靠
近市场，又可布局在西部以接近原料的产地。如果采取东西部垂直分
工——即资源的采掘、粗加工甚至一般加工放在西部，而东部只进行
深加工——来进行重化工产业的区域分工就可兼顾二者之长。目前，
这是我国东西部区域分工的唯一正确选择。有关部门已初步提出了今
后我国重点建设的经济区域和重点产业区域：辽中南地区；京津唐地
区；山东半岛；长江三角洲地区；闽南三角地区；珠江三角洲地区；
海南、北部湾沿海地区；红水河电力和有色金属基地；哈尔滨——长
春地区；以山西为中心的能源基地；长江干流中上游沿岸地区；以西
安为中心的关中地区；以兰州为中心的黄河干流中上游沿岸地区；以
乌鲁木齐为中心的天山北坡地区；攀西——六盘水冶金、能源、化工
基地；乌江电力和黔中铝磷基地。其中，中西部占有9个，反映了对
中西部的重视。
4．重视我国东西部农村经济发展不平衡问题，寻找我国农业的
出路 本课题对此已有专题研究，在此仅筒单地加以说明。统计分析表
明，我国人均收入的地区差距以城乡之间差距最大，其次是各省区之
间的平均差距，再次是东西部之间的差距。东西部之间的差距又以东
西农村之间的差距为大，东西部城市之间的差距相对较小。
从总的来看，我国农村人口多，农业生产效益低，多年来农业投
入太少，机械化进展缓慢，是造成农村落后的根本原因。在美国，每
个农业劳动力拥有的固定资产比工业领域每个劳动力拥有的固定资产
还高，而我国每个农业劳动力拥有的固定资产还不到工业的 10％。
许多地区农业生产工具长期处于以人力和畜力为主的原始阶段。今
后，应加快我国农业机械化和现代化的步伐，提高农业集约化程度，
尽快改变我国农业边际劳动效益为负值，而劳动力转移太慢，农业资
金投入效益高，但资金投入不足的局面，以实现在有效转移农村剩余
劳动力的情况下，保持我国农业继续稳定的发展。这是协调我国工农
业关系，逐步消除城乡区域经济二元结构的根本出路。
从东西部农业发展差距来看，我国东部农业发展条件优越，全国
90％的耕地集中在东部，西部仅 10％。西部主要是牧业区，但就牧
业而言，我国东部农区牧业比西部牧业区的牧业还要发达。这是我国
东西部农村之间的差距比城市之问的差距更大的一个重要原因。因
此，努力改善西部农业和牧业的发展条件，加速西部农业和牧业的发
展，将为实现我国东西部地区差距的调控目标起到关键性的作用。
农村经济的另一个重要的方面是乡镇企业的发展及其西进。乡镇
企业的蓬勃发展是我国改革开放以来取得的引入注目的重大成就。然
而，占我国人口2／3的中西部，乡镇企业却只占全国的1／3。这也是
东西部农村差距拉大的一个重要原因。今后要大力鼓励中西部乡镇企
业的发展，加大乡镇企业西进的政策力度，要把乡镇企业的发展作为
中西部贫困地区脱贫致富的重要手段来抓。
5．努力缩小地区社会发展不平衡的差距
社会发展涉及的方面很多，地区基础设施建设前面已经论述，这
里只讨论教育、卫生、科技、文化等方面。关于社会发展不平衡问题
的现状，在专题研究有详细的讨论，这里只就缩小社会发展的差距提
出一些对策。
实践证明，控制地区社会差距比控制垣区经济差距容易，而且是
政府干预的强项。各国纷纷采取用调控地区社会差距的办法替代直接
调控地区经济发展差距的办法，以实现地区问的协调发展。事实上，
在这方面中国有许多成功的经验。为进一步缩小我国东西部在教育、
卫生、稃技、文化等方面的差距，我们建议：
—— 建立西部社会事业发展基金，加大对西部教育、卫生、和
技、文化等方面的投资力度，提高西部人才素质，稳定西部人才资
——将 “希望工程”长期坚持下去，并适当加大力度；要积极发
展西部基础教育工程，使一部分重点中学、职业学校和大学的教育设
施现代化。—— 适当提高大专院校西部学生生源比例，提倡东部各级备类学
校办各种形式的 “西部班”，加快西部人才的培养。
—— 加快西部卫生事业的发展，努力改善卫生医疗条件。近年
来，西部人口增长速度明显快于东部，应适当加强西部计划生育工
—— 提高西部科技人员的生活待遇，解决他们的后顾之忧，鼓励
他们在西部建功立业。
6．加强对区域发展不平衡问题干预的立法工作
首先，要制定我国区域协调发展的总体法规，如 《区域开发和协
调发展法》，将目 前已经比较成熟的解决一些区域发展不平衡问题办
法上升为法律。其次，制定一些亟待解决的有利于地区协调发展和控
制地区差距的有关法规，如 《空间市场一体化法》和 《地区财政转移
支付法》等。
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