如何合理选择界定采购方式？

《政府采购法》规定，政府采购的方式主要有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源和国务院政府采购监督管理部门认定的其它方式，本法规定了各种采购方式的适用条件和基本程序，但对各种采购方式的确定主体即采购方式由谁确定没有作具体规定。在实践中，常常在采购方式的确定上引起争议，采购方式是由监管机构确定还是由操作机构确定，没有依据，也不好操作。在一些地方，明确把采购方式的确定权划归监管机构，即由监管机构直接指定项目的采购方式，把确定和审批采购方式作为监管机构的主要工作职责，规定采购方式必须经过政府采购管理机构来确定，采购人或采购代理机构必须按照管理机构确定或审批的方式实施采购。还有一些地方，规定采购方式由采购人或者采购代理机构来确定。笔者认为，这两种办法都不正确。其一，如果由监管机构直接指定采购方式，与《政府采购法》的规定不符。因为确定采购方式采购活动实施过程中的一个环节，属于具体的操作过程，应由采购人或采购代理机构根据监管机构规定的限额标准并结合项目的具体特点，自行确定采购方式并依法组织实施。而管理机构直接确定采购方式，等于直接参与了具体的采购活动，这不仅与的本法的立法宗旨相背，更与政府采购工作的具体实际相脱离。而由采购人或者采购代理机构确定采购方式，也会使在采购方式的选择上以及在采购项目的组织实施上失去监督。在此，本人根据自己对《政府采购法》的理解，并结合多年来的工作体会谈一些看法，拟以与各地政府采购工作者商榷。
从我国《政府采购法》的具体规定和精神实质来看，政府采购的范围是由政府采购目录来决定的，而政府采购目录是由品目和限额构成的。其中，品目界定了采购范围，即哪些属于政府采购范围；限额界定了采购方式，即在纳入政府采购范围的项目，当达到一定限额之上的，就要采用公开招标方式，而在此限额之下的，就可以根据采购项目的具体情况采取其它非公开招标方式。
按照《政府采购法》对管理机构职责的规定，应该包括政府采购范围的确定、政府采购计划和预算管理、政府采购的监督检查。在确定政府采购范围方面，是可以通过制定集中采购目录来实现的；在计划和预算管理方面，可以通过编制、汇总、审核采购人编报的采购预算并向集中采购机构下达采购计划和监督采购预算、计划的执行来实现；在监督检查方面，可以通过对采购当事人遵守《政府采购法》、执行政府采购政策等方面的情况进行经常性的监督检查来实现。在具体工作中，管理机构应于每年的第四季度制定并发布下一年度的集中采购目录，并对编制政府采购预算提出具体要求，其中最重要的方面就是要规定哪些品目将纳入集中采购范围，以及实行公开招标的限额标准。在下一年初，管理机构需要对各采购人上报的政府采购预算进行审核、汇总，然后向采购人批复本年度的采购预算，属于集中采购范围的还应同时向集中采购机构下达采购计划。采购人在办理采购事项时，对于应实行集中采购的项目，应根据管理机构批准的采购计划，直接向集中采购机构送达项目资料，并与集中采购机构签订委托代理协议；集中采购机构应根据管理机构所下达采购计划和采购人送达的采购项目资料以及采购人的委托权限组织实施采购活动。在选择采购方式时，集中采购机构必须按照管理机构规定的公开招标的限额标准，即项目预算达到公开招标限额的，就必须采用公开招标方式实施采购。如果采购项目预算在公开招标限额标准之下的，就可以自主选择公开招标方式以外的其它方式实施采购，如邀请招标方式、竞争性谈判方式、询价方式、单一来源方式等。当然，不是说集中采购机构就可以随意采用任何一种方式的，我国《政府采购法》对每一种方式都规定了具体的适用条件，集中采购机构在选择采购方式时，必须从其规定。对于不属于集中采购范围的采购项目，采购人可以实行自行采购或者委托采购代理机构实施采购，而采购人或采购代理机构在实施这些采购项目时，达到公开招标限额的必须采用公开招标方式，未达到公开招标方式的，可以采用其它非公开招标方式实施采购。
管理机构在行使监督管理职责时，应对采购人或采购代理机构实施的具体采购活动进行监督检查。这其中，也包括对采购人或采购代理机构选择采购方式过程中的监督管理。在采购项目实施过程中，采购人或采购代理机构在选择采购方式时，首先要依照《政府采购法》所规定的各类采购方式的适用条件确定采购方式，达到公开招标限额标准的必须采用公开招标方式。但是，在实际工作中，由于各个项目的具体情况不同，有着各自特点，在确定采购方式上，还应根据情况，区别对待，要结合项目的具体情况，进行分析研究，不能把项目预算作为确定采购方式的唯一标准。一般来说，如果一个项目尽管在预算金额上达到了公开招标的限额，但如果所要实施的项目具有特殊性，就可以采用其它非公开招标方式实施采购，例如，所要实施的项目只能从有限范围的供应商处采购；或者采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大；招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要；采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的，等等，对于这些项目，就应区别对待。
采购人或采购代理机构在选择或确定采购方式时，必须接受管理机构的监督管理，即采购人或采购代理机构对应采用公开招标方式却因故不能采用公开招标方式而要采用其它方式时，必须报经管理机构审批后方可采用其它方式。采购人或采购代理机构如果认为所实施的项目不具备公开招标条件，就必须对项目进行充分的论证、分析，提出充足的理由，阐明原因，向管理机构提出专题报告，请求批准采用其它方式。经管理机构审查批准后，可以依照《政府采购法》的有关规定采用其它方式进行采购，而不能随意采用其它方式。
在公开招标方式以外的其它方式，如邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等方式，我国《政府采购法》对其适用条件都有严格而明确的规定。如不够公开招标限额标准，需要采用其它方式，或者虽够公开招标限额标准但因故不能采用公开招标方式经报管理机构批准可以采用其它方式的，采购人或采购代理机构可以依照《政府采购法》规定的各类采购方式的适用条件以及采购项目的具体情况自主选择其它采购方式。这时，则不需要报经管理机构审批。换言之，采购管理机构在制定采购目录时已经规定了公开招标方式的限额标准，在采购活动实施过程中可依法对采购人或采购代理机构确定采购方式的行为进行监督检查，而对具体的采购项目则不需要也不能直接规定出具体的采购方式。
综上所述，笔者认为，管理机构制定采购目录、规定公开招标方式的限额标准、对采购人或采购代理机构确定采购方式的行为实施监督管理，是正确履行了《政府采购法》所赋予的对政府采购工作的监督管理职责，但如果对每一个具体的采购项目都要直接规定出具体的采购方式，则属于超越了《政府采购法》所赋予的监督管理职责，是一种越权行为，是直接参与了具体的采购活动。这种行为，说到底是与法不符，与理不通的。在采购方式的确定上，笔者还是认为，既不能由监管机构确定或者直接指定采购方式，也不能由采购人或者采购代理机构自行确定采购方式。而应当由监管机构制定采购政策、编制采购目录、确定采购方式限额标准，采购人或者采购代理机构依照《政府采购法》关于各类采购方式的适用条件的规定，根据监管机构规定的采购方式限额标准，结合项目的具体情况，选择恰当的采购方式，是既符合法律法规的规定，又适合采购工作实际的一种方法，应予以推行。