主体功能区划分总体格局

根据主体功能区战略，主体功能区的划分在国家和省级两个层面上开展^[6]。国家层面，主要确定全国国土空间开发的总体框架，明确国家级主体功能区，但不覆盖全部国土空间，为省级主体功能区的划分留有余地。省级层面，根据全国国土空间开发的总体框架，以县级行政区为基本单元，确定本行政区各类主体功能区数量和范围，国家级与省级主体功能区合在一起覆盖全部的国土空间。按照开发方式，国土空间划分为四类：优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域^[7]。开发的含义是指“大规模高强度的工业化城镇化开发”。通过确定不同国土空间的开发方式，实现对区域内的工业化和城镇化活动的规模和强度进行约束，使人类活动主动顺应地理地质环境的框架性制约，提高自然背景条件与社会经济发展格局的匹配程度，促进人地和谐。按照开发内容，国土空间划分为三类：城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。城市化地区以增强综合经济实力为首要任务，以提供工业品和服务产品为主体功能；农产品主产区以增强农业综合生产能力为首要任务，以提供农产品为主体功能；重点生态功能区以增强保护和修复生态环境能力为首要任务，以提供生态产品为主体功能。从不同角度划分的各类主体功能区相互关系如图6–1所示。

根据主体功能，我国国土空间的总体格局由城市化、农业发展和生态安全三类格局组成。城市化格局以“两横三纵”为主体，即以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，空间上包括环渤海、长三角、珠三角3个优化开发区域，冀中南地区、太原城市圈、呼包鄂豫地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄地区、天山北坡地区等18个重点开发区域。农业发展格局以“七区二十三带”为主体，即以东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区为主体，二十三带指七区中以水稻、小麦等农产品生产为主的二十三个产业带。生态安全格局以“两屏三带”为主体，即以青藏高原生态屏障、黄土高原-川滇生态屏障、东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带以及大江大河重要水系为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成。

各省主体功能区划分情况统计如表6–2所示。根据31个省份主体功能区规划统计，31个省份覆盖国土面积960×10⁴km²，其中，国家级主体功能区约占66.1%，省级主体功能区约占33.9%。具体地说，优化开发区域13.43×10⁴km²，占1.4%；重点开发区域132.39×10⁴km²，占13.8%；农产品主产区252.54×10⁴km²，占26.3%；重点生态功能区538.10×10⁴km²，占56.1%（图6–2）。禁止开发区域呈点状分布于优化开发区域、重点开发区域、农产品主产区、重点生态功能区之中，面积194.58×10⁴km²，占20.3%。可以看出，优化开发区域主要分布在北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、山东和广东等沿海省、市，而禁止开发区域主要分布在黑龙江、内蒙古、四川、青海、新疆等省、自治区。

图6-1 主体功能区划分示意图

表6-2 各省主体功能区（按开发方式）分布情况　（单位：10⁴km²）

续表

注：①除青海、宁夏等个别省份外，优化开发、重点开发和限制开发区域面积未扣除禁止开发区域面积；②黑龙江、上海、江西、江苏、重庆等省份禁止开发区域面积为估算面积。

从主体功能区分布来看（图6–3），在空间布局上有以下特点：

（1）主体功能区布局总体上顺应了地理地质环境的框架性制约。我国陆地地势西高东低，自西向东呈阶梯状下降，形成陆域三级阶梯。三级阶梯的分界线分别由两条山岭组成：昆仑山—祁连山—横断山一线和大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线。承载人类经济社会发展和适宜人类居住的理想地区，主要集中在大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以东地区。从主体功能区空间布局来看，优化开发区域和重点开发区域主要分布于大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以东地区，而重点生态功能区则主要分布在该线以西地区。据中国科学院可持续发展研究组研究成果，以世界大陆平均海拔为基准，每增加100m的高度，区域发展成本将提高2.2%～2.4%^[8]。在海拔较低的平原地区，经济发展的成本相对较低。大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山一线以西地区平均海拔大大高于以东地区。因此，主体功能区布局顺应地理地质环境的框架性制约，既是尊重自然规律的体现，也是遵从经济规律的结果。

图6-2 全国各类主体功能区（按开发方式）面积分布情况

（单位：10⁴km²）

图6-3 全国主体功能区划分图

（2）生态空间环绕生产与生活空间成片分布，生态功能区凸显。随着我国工业化、城镇化的持续推进，农业用地和生态用地被无序开发的同时，农业生产又挤占了大量本可以用于生态的空间，导致草原退化，湿地、水面等生态空间萎缩，生态系统整体功能退化，生产和生活空间的宜居性越来越差^[9]。全国与各省主体功能区规划确定的主体功能区布局扭转了这一趋势，开发区域（包括优化开发和重点开发区域）被严格限定，其面积仅占国土面积的15.2%左右，而生态功能区的面积达到了国土面积的56.1%，加上禁止开发区域，以提供生态产品为主要功能的区域可能达到国土面积60%～70%。过去一度被经济发展所忽略的生态功能，通过主体功能区规划，得到空前重视和加强，为实现生产、生活和生态协调发展和“三生”共赢奠定了基础。

（3）城市化地区从沿海密集分布逐渐过渡为内陆零散分布。与我国区域发展总体战略相适应，主体功能区规划所确定的城市化地区自东向西呈减小趋势。东部地区城市化地区面积为31.37×10⁴km²，占其国土面积的33.8%；中部地区22.68×10⁴km²，占22.1%；西部地区79.25×10⁴km²，占11.6%（表6–3）。重点生态功能区分布则与此相反，由东向西呈扩大趋势，占国土面积比例由东部的27.9%，到中部地区增至37.6%，到西部地区增至63.2%。2005年以后国家出台了20余个区域发展规划，有20个重要经济区被纳入国家发展战略，其中东部地区分布有8个重要经济区，中部地区分布有6个重要经济区，西部地区则分布有3个重要经济区^[10]。东部、中部地区的重要经济区引领着全国经济的发展，是全国经济发展的高地。因此，城市化地区的布局与全国经济发展的布局总体上是一致的。

表6-3 各区域各类主体功能区（按开发内容）面积与占国土面积比例

注：①东部地区：北京、天津、河北、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南；②中部地区：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；③西部地区：云南、贵州、四川、重庆、广西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、陕西、内蒙古，暂缺重庆和西藏数据；④东北地区：辽宁、吉林、黑龙江。