为什么村委会作出的宅基地审批意见具有可诉性？

□朱玉敏

阅读提示：村委会在村民申请住房建设用地的报告上签署了“不符合新建房屋条件”的意见。村民不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销审批意见。村委会作为群众性自治组织，被告主体是否适格，其签署的意见是否具可诉性?［案情］

2004年12月，村民冒建军向其所属的城东村村民委员会申请住房建设用地。城东村村委会逾期未作答复，冒建军以不履行宅基地审批的法定职责为由将如城镇人民政府、城东村村委会告上法庭。

如城镇人民政府辩称，其仅有宅基地审核权，且在村委会未有材料申报的情况下，其无法行使审核权。冒建军收到答辩状后自愿申请撤回起诉。

2005年4月，城东村村委会在冒建军申请报告上签署了“该户确有特殊情况，但不符合新建房屋条件”的意见。冒建军不服，于同月13日向法院提起行政诉讼，认为签署意见的程序、内容违法，请求撤销审批意见，并责令为其重新办理住宅用地审批手续。

城东村村委会辩称，村委会是宪法意义上的群众性自治组织，并非行政机关或行政法意义上的授权组织，故被告主体不适格，且其签署的意见属最初意见，并非最终审批意见，因而不具有可诉性。

法院经审理认为，根据《江苏省土地管理条例》第三十五条和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条的规定，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在集体经济组织或村民会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。城东村村委会虽然不是行政机关，但地方法规及部门规章授权其在农村村民住宅用地审批过程中行使管理职能。签署意见的行为属法规、规章规定的审批必经程序，对申请人的权利义务可能产生实际影响，具有行政可诉性，其被告主体适格。

在诉讼中，村委会未能提供证明其按照法定程序签署意见的证据，故其未经法定程序而直接在原告住宅用地申请书上签署意见的行为，属程序违法，应予撤销后重新依法处理。

法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，撤销了如城镇城东村村委会2005年4月4日对原告冒建军住宅用地申请签署的意见，同时责令被告于判决生效之日起30日内对原告住宅用地申请依法重新作出处理。

一审宣判后，诉讼双方均未提起上诉。

［分析］

《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定了农村村民住宅用地的审核批准制度。这是村民住宅用地审批的基本法律依据，但基本法律依据还要依靠法规、规章进行程序细化。《江苏省土地管理条例》、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》担当了细化住宅用地审批程序的职能，完善了村民用地审批制度。《江苏省土地管理条例》第三十五条、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第六条都对审批程序作了详尽的规定。

归纳起来分为三个阶段，即村集体经济组织或村民委员会接到村民的住宅用地申请后，召开村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，公布期满无异议的，报经乡（镇）审核；乡（镇）国土资源管理部门收到村民住宅用地报送材料后，到实地审查和丈量，作出审核意见；乡（镇）人民政府将审核过的材料报县级人民政府批准，县级人民政府批准后向申请人颁发建设用地许可证。

这里，村民委员会对村民住宅用地进行审批，是用地审批制度的第一道程序，是整个审批程序中不可或缺的基本环节。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第（一）款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。该条第（三）款又同时规定，由法律法规授权的组织所作出的具体的行政行为，该组织是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条又补充规定：“法律法规或规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”

虽然，《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定，村民委员会的性质是我国农村的基层群众性自治组织。但是，在这里村民委员会受法规、规章授权履行用地行政管理职能，其行为内容涉及公民的权利义务，此时的村民委员会又属于法律法规、规章授权的组织，其行为应当是可诉的。

如果村委会拒绝审查或者拒绝作出审批意见，使村民住宅用地审批程序无法向前推进，如本案原告第一次提起诉讼时所示，这个时候，村委会这种拒绝行为的可诉性就凸现出来了。