求首长负责制与集体负责制的比较

我国行政管理属于首长负责制，还是集体领导制？从法律上讲，应该是属于首长负责制。宪法第86条规定，国务院实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制。宪法第105条规定，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。很明显，我国行政管理属于首长负责制。然而，根据宪法第3条规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。如所周知，民主集中制的最主要内容，一是集体领导，二是少数服从多数。正因为如此，我国的首长负责制在实践中就变成了模棱两可的形态，主要表现在如下三方面：

第一、领导班子不规范。行政领导班子应该如何组成？从我国的实践来看，各系统、各地方、各单位、各部门，各不相同，但是却有一定的规律性。归纳起来，有以下七种模式：

（一）由党政领导重叠组成；

（二）由行政领导组成；

（三）由行政领导+党的书记组成；

（四）由行政领导+党的书记+纪检书记组成；

（五）由行政领导+党的书记+纪检书记+党的委员组成；

（六）由行政领导+党的书记+纪检书记+党的委员+协理员组成；

（七）由行政领导+党的书记+纪检书记+党的委员+协理员+工、青、妇正职组成。

由此可见，行政领导班子一词系含糊之词，不实之词。其结构无标准，不规范，参差不齐。这是我国行政领导班子的先天性不足，也是我国行政领导班子无权威、无效能的根本性因素。

第一种模式实质上是由党的领导班子（正副书记、常委或委员）为一级，政府和其他行政领导班子为二级的重叠型模式。中央、省、市、县、乡（村）各级行政就是这种模式。通常书记主持工作，第一副书记分兼政府首长，其他副书记、常委或委员，或分兼其他方面领导，或分管其他方面工作，再以分兼者或分管者为中心组成政府或其他方面领导班子。这种结构虽有利于党委对政府和其他方面的统一领导，但却不利于政府和其他方面领导班子发挥积极性、主动性。对党委来说，由于分兼或分管的缘故，党外矛盾引入党内，党委变成了“俱乐部”。第二种模式主要是没有党组织（不是没有党员）的农村生产组、个体工商户，联合体企业、三资企业、部分村组企业，以及独立活动的社团等采用的模式。其中第三至第六种模式主要是部、委、厅、局、办、院、所等行政派出单位或公有制企业采用的模式。这些单位人员多少不同，职位多少不同，因此，行政领导班子结构也就不同。协理员算不算领导班子成员？大多数地方和单位把协理员视为退二线领导，不算领导班子成员，个别地方和单位借口行文中有“任”（协理员）字样，所以也把协理员视为行政领导班子成员。至于第七种模式为数更少，是个别公有制单位为标榜“民主”而采用的综合式管理模式。另外，还有解放军的领导班子模式。为了保证我党方针政策的贯彻实施，各级党组织派其优秀共产党员（书记）以政委（指导员）身分参与有关领导班子，从政治上协助工作。政委系党组织派出职务，既代表党组织，又不是党组织，既有利于党组织掌舵，又不妨碍行政司职。在当前，或许这是比较合乎实际的模式。

从管理学上讲，各领导班子不能混合，而必须分立，行政领导班子更不能成为混合体。各领导班子分立是各方管理职能分开的必要条件，而各方管理职能分开，又是保证相对独立性，调动一切积极因素的必要条件。

第二、正副职关系不规范。尽管宪法第86条和第105条规定了首长负责制，但是它没有具体规定正副职的关系，只有在人大和政协里作了明确规定。宪法第68条规定，我国各级人大实行正职主持工作，副职协助正职工作。政协章程第36条对政协正副职的关系也作了相同的规定。这些规定肯定了正副职之间的主从关系。毋庸讳言，正副职的主从关系，也是首长负责制，而且是更为完善的首长负责制。从管理学上讲，首长负责制是科学的管理体制。实行首长负责制，可以减少矛盾和扯皮，提高工作效率。然而在不少单位却行不通。这是为什么？原因在于有些同志把行政正副职主从型模式同我党的集体领导、分工负责模式相混淆了。中国共产党章程总纲规定，我党的组织原则是民主集中制，第10条第5款又具体规定，“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”。党章第16条进一步规定“党组织讨论决定问题必须执行少数服从多数的原则”。所谓少数和多数是依书记和委员各有一票权计算的。这些都是民主集中制的具体实施原则。既然民主集中制也写进了宪法，谁敢说民主集中制的这些实施原则不适合行政！？这样以来，我国宪法法定的首长负责制，自然就淡化了，就软化了，就变成模棱两可了。

第三，办公会议不规范。领导班子的办公会议如何开？同样也不规范。归纳起来有两个类型。

其一咨询型：正职咨询、副职进谏，最后正职拍板；

其二协商型：平等协商，求同存异，最后平等表决。

从实践看，有的沿用其一，有的沿用其二；有的交替选用，有的含糊混用；正职强者常用其一，正职弱者常用其二。常见这样的现象，正职强调首长负责制，副职强调集体领导制；正职强调咨询型模式，副职强调协商型模式；正职强调正职责任与权利关系，副职强调民主与集中原则。毋庸讳言，为办公会议模式而争论不休的现象屡见不鲜，这确实是一个值得研究和解决的现实问题。曾有这样一个领导班子，他们根据“大家”意见，确认协商型模式，几个副职串通一气，凡正职赞成的，他们就反对，凡正职反对的，他们就赞成，弄得正职一筹莫展。如何评价这个现象？我们认为，正职软弱无能是次要因素，管理理论的模棱两可和办公会议的不规范应为主要因素。

总括以上所述，我们可以看出，首长负责制和集体领导制差就差在民主集中制这个原则上，民主集中制的基本逻辑就是民主基础上的集中和集中指导下的民主。民主集中制的这个关系同鸡生蛋和蛋生鸡的关系差不多，表面看是逻辑性的，本质讲是诡辩性的。一事当前，先民主还是先集中，如同先有鸡还是先有蛋一样，谁也弄不清。一般说来，软弱无能的领导往往强调民主基础上的集中，专横跋扈的领导往往强调集中指导下的民主。然而不管是什么样的领导，如果碰上了责任事故，都会用民主集中制作掩护而把责任推得干干净净。这是我国管理上的最大漏洞。