城市公交优先的目的意义以及国内外发展状况

优先发展公共交通的意义与实践
来自:中国城市公共交通协会

面对日益紧张的城市交通状况，通常的应对措施就是不断的修路和采取一些应急的措施如部分路段的交通管制、车辆单双号行驶等等。但是，道路增建的速度永远赶不上车辆的增长速度，势不可挡的客货运增长也不是靠行政措施可以抑制的。20世纪六、七十年代以来，各国的城市交通工作者们开始把精力集中在如何最有效地使用极为有限的城市交通资源上，其中最重要、最少争议的措施之一弊州就是优先发展公共交通。
当前一些传媒过分地、片面地鼓励私人轿车的使用，不符合现代化城市发展的潮流，也不符合中国的国情。我国政府提出的“十五规划”建议中在鼓励轿车进入家庭之前，特别提出在城市中必须“大力发展公共交通”。早在1977年，世界各国城市专家在秘鲁通过的《马丘比丘宪章》中就提出：“将来城市交通的政策，显然应当是使私人汽车从属于公共交通系统的发展”。
一 优先发展公共交通的意义
1． 大大减少了城市道路空间的占用
在城市道路条件受限的情况下，最大限度地提高道路使用效率就显得尤其重要。公共交通工具以最小的道路占用运送了大量的客流，充分体现了对比于私人交通的优势。
大城市中的公共交通系统应以轨者神道交通为骨干，其中地铁和高架轻轨的运力占了相当大的比重，而其占用的城市道路面积则微乎其微。
2． 有利于体现社会公平的公共政策的贯彻
一个具有公共权威的、有作为的城市政府，应以制定体现社会公平的公共政策为己任，以保证社会的总体利益。城市交通政策涉及的利益群体很多，包括公共交通乘客、轿车使用者、自行车使用者以及汽车发展商等等。成功的交通政策可以疏解他们之间的利益冲突和矛盾，反之则有可能使矛盾激化甚至引发影响社会稳定和政府形象的事件，国内外都不乏此类租嫌蔽的案例。
公共政策是针对全社会的，它必须满足社会上绝大多数人特别是中低收入者的需求这一基本事实。社会公平是公共政策的价值基本点之一，而城市交通是一个高度社会化的系统，政府必须参与，为公众建立一个均衡的、规范化的系统，以确保让最多的人得到最大的实惠。公共交通优先正是照顾了绝大多数人的需求。
从另一个角度讲，城市交通的主要载体——城市道路是靠全体纳税人的支出修建的，所有纳税人有权公平享用这一设施，各项道路政策的制定不能总是千方百计为私人交通提供便利（除非他们为此付出了足够的社会成本），而忽视了更多人的利益。公共交通的“优先”并非是一种特权，而是平衡不同利益群体的政策措施之一。
3． 有利于提高资源的利用效率
除上面提到的道路资源外，这里指的是交通能源的消耗。我国是一个能源消耗大国，但石油资源并不富裕，经济的高速发展使我国已经成为一个石油纯进口国。在这种条件下，拥有12亿以上人口的一个大国绝不可能不采取相应的节约能源政策，不会成为一个“汽车轮子上的国家”，她的城市也不应该盲目放任大量耗用石油资源的私人交通的发展。以一辆载客80人的大型公共汽车为例，其百公里耗油约30升；而即使以每辆小轿车载客3人计，百公里耗油以5升计，同样的80人需要27辆车，百公里耗油为135升，相当于公共汽车的4.5倍。这里还没有考虑维护保养过程中各类资源的不同消耗。现代化城市中的土地资源弥足珍贵,这已是不争的事实．对于耗用大量土地资源的机动车停车场，交通工程规划设计一般的规定是：每辆小轿车占用25平方米，大型公共汽车为40平方米．也就是说，每个私人小汽车使用者（仍按3人计乘）占用的停车面积相当于公共交通乘用者的16.6倍．
4． 有利于改善城市环境
为改善城市的空气质量，我国各城市政府已经采取了许多措施，有些已经初见成效，但还远没有从根本上解决问题。世界上其他城市情况也基本类似。一些专家指出:“机动车是城市中最主要的污染源”。在研究解决措施时他们提到：“如果机动车和燃料技术不与降低机动车行驶里程（VMT）的战略相结合，就不能解决大城市的空气污染问题。有效的措施是：减少汽车特别是私人汽车的不必要运行，开发大运量的运输系统”。计算使用不同交通工具的出行者所造成的环境污染，公共交通乘用者肯定是最低的。
二 “公交优先”的内涵与实践
公共交通优先是许多国家通行的城市公共政策的重要部分，近年来在我国城市交通问题的大讨论中已逐步为社会各界所认同。对于“公交优先”的内涵，一些专家认为应包括以下几个方面。
1． 发展政策优先。政府主管部门在确定宏观的城市交通政策时，应当充分认识这一政策的重要意义,确立城市公共交通的地位，作为城市综合交通运输系统中的重点,优先发展。近年来的实践表明，落实优先发展公共交通政策较好的城市，关键是不仅仅将这一政策作为解决交通问题的权宜之计，而是同时立足于公共政策、资源利用和环境效益等更加广泛的宏观目的。从一定意义上讲，“公交优先”政策能否实施反映了一个城市的面貌和公共设施管理水平。
2． 规划建设优先。应在城市总体规划和交通规划中明确列入公共交通项目，并制订相应的发展规划。在城市基础设施建设的空间和时序布局上应予优先安排。近年来我国城市建设进程中在这方面积累了一些有益的经验，也吸取了不少的教训。有些大城市由于规划不力，出现了重要公共场所（如火车站、机场）没有预留公交场站、地下空间控制不当影响地铁建设等问题，应当引起足够的重视。
3． 财税政策优先。应在基本建设投资、政策性财政支持和税费政策方面倾斜。在重大项目上（如轨道交通）应拓宽融资渠道，在税费上给予必要的减免。许多国家和我国香港地区免征、减征车辆购置税、营业税或燃油税的做法值得借鉴。低票价引起的政策性补贴问题一直是广泛争论的焦点。我们的观点是：我国不同地区城市经济的发展极不平衡，在一些地区（实际上是大部分地区）的城市居民承受能力有限的客观条件下，用以吸引公共交通乘客的低票价政策仍应坚持实行，由此引起的政策性财政补贴属于转移支付或二次分配性质，不应一概否定，这也是国际上通行的做法。公共交通价格政策的确定和公交企业改革的成败与否不应只考虑经济因素，而应将公共交通的客运量与所占的出行比重的增减列在首位。
4． 道路通行优先。从最大多数群众利益出发，从最有效地利用道路资源出发，为了提高公共交通车辆的运营速度以吸引更多的出行者使用公共交通工具，实践证明设置公交专用道是一项行之有效的措施。公交专用道自20世纪60年代起在欧、美、南美以及亚洲许多国家已经相当普遍，我国北京、昆明、青岛等城市也有成功的实践。据传媒消息，在西欧一些国家将实行公交司机控制部分路段交通信号灯的办法，以保证公交车辆的优先通行，这种管理理念应对我们有所启迪。
优先发展公共交通，有利于广大城市居民的生活质量，有利于城市的环境的改善，有利于城市经济的可持续发展。在我国贯彻这一政策还有相当大的困难与阻力，但随着国家的发展、社会的进步和城市建设观念的转变，“公交优先”这一体现“三个代表”理论的政策措施一定会取得更广泛的认同，并在我国更多的城市中得以实现。
注：本文是在2001年10月至24日召开的第三届中瑞城市发展与公交规划研讨会上发表的论文，作者张奎福为中国城市公共交通协会秘书长。

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