如何发挥人大在立法中的主导作用 推动科学立法民主立法精准立法

　　坚持人大在立法中的主导地位,推动科学立法、民主立法、精准立法，提高立法的针对性和精细化水平，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。按照党的十八届三中、四中全会关于地方人大立法的工作要求，地方人大及其常委会作为法定的立法机关和立法机构,在立法过程中应进一步明确人大及其常委会的立法主体地位，彰显主要的、导向性的主体功能,充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用。
　　一、要注重发挥人大在立法选项中的主导作用
　　法律法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口；制定立法规划，选择确定好立法项目，决定着地方立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失。一般法规立项要经过立法预测、立法征集、调查研究、分析比较和科学论证。在立法选项阶段，地方人大一定要牢牢把握主动权，不断健全立法项目公开征集制度，坚持立法公开、开门立法。首先要通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，积极引导公众提出立法项目，广纳民声民意，克服以往那种以行政部门申报为主、受制于行政部门立法积极性的不良现象。其次立法选项要体现人民意志。立法选项涉及具体应该立什么法？需要立什么法？要根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证。应注意坚持问题导向，从服从服务于区域经济社会发展的大局考量、且急需解决的事项中选取立法项目，而对那些涉及有关行政执法方面的立法项目、或一些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的问题，坚持能不立就不立，能缓立的就缓立，要加强重点领域立法，把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。再次要做好立法项目的统筹协调，做好立法选项的审查工作。一方面应积极探索立法协商的方式、方法和途径，建立健全立法决策咨询制度，加强人大及其常委会与政府的整体协调，通过召开立法征集座谈会、论证会、听证会，充分听取社会各方面的意见和建议，对初选立法议题进行逐一筛选，从而使立法选项既能充分反映民意，又能体现各方利益平衡；另一方面立法计划编制要注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年度计划要以问题为导向，注重解决社会生活中的实际问题，防止受部门提议立法权的诱导，努力改变“政府提什么，人大立什么”的传统惯例，从而为立法决策更加充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼奠定了坚实的基础。
　　二、要注重发挥人大在立法起草中的主导作用
　　立法的起草工作直接关系到法律的质量，也决定着立法工作的成败。因此，立法计划由谁来编制? 法规草案由谁来起草? 在很大程度上决定着立法的质量和水平。目前，关键是加强人大的主导作用，明确立法权力边界，切实改变过去那种法律法规草案文本由政府部门起草、再提交人大审查，向社会征求意见提请人大审议通过的错误做法，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。地方人大在具体的立法实践中，不能当“甩手掌柜”，要敢于勇于挑起立法计划编制和主导法规草案起草的重担，推进立法主体多元化，一些立法事项，既可以聘请相关法律顾问、由人大专门委员会或常委会相关工作机构负责起草法规草案，也可以委托大专院校、专家学者、社会团体、科研机构或者公民起草，还可委托市辖区（县、市）人大及其常委会在广泛征集民意、认真调查研究的基础上，提出地方性法规草案的建议稿。对综合性、全局性、基础性等重要法律草案，应当成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制办和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组，积极探索立法机关主导、社会各方有序参与的立法途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，充分汲取各方智慧，广泛凝聚社会共识；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，通过座谈、咨询和分析论证，并将法规规章草案向社会公开，充分听取各方意见，最后协调决定。同时要建立健全法律法规集中起草制度，积极探索开放式、多元性的起草机制，建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见机制、社会公众沟通机制，发挥好人大在立法起草过程中的统筹协调作用。
　　三、要注重发挥人大在立法审议中的主导作用
　　立法审议是立法的重要环节，法律法规草案的审议工作也是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细,充分发挥常委会组成人员、人大代表的作用。首先，要严格遵守立法程序，依法行使立法权。立法审议法规草案是一项政治性、法律性、程序性很强的工作，决不能简单省事走过场，必须严格按照法定的立法程序进行。提交人大审议的法规草案应有提案人、依法向本级人大提出法规案，先由专门委员会对法规草案进行审查，并向大会作出说明；列入大会议程的法规案印发会议，由人大及其常委会组织进行讨论，提出修改意见，法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，可授权常委会相关机构根据代表的意见做出修改，提请下一次会议进一步审议；对法规草案涉及的一些重要问题意见分岐较大、争执不下时，可暂缓审议。这里需要说明和强调的是审议法规案，应尽量采用“二审三表决”（即经过两次人大常委会会议审议后不提交第二次会议表决，在召开第三次人大常委会会议时不再进行审议，直接提交第三次会议表决）或“三审”（即经过三次人大常委会会议审议后提交第三次会议表决）的审议模式。目前最常用的“二审”（即经过二次人大常委会会议审议后提交第二次会议表决）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次会议期间审议提出来的许多意见，由于马上要提交表决，时间紧迫，人大法制机构来不及仔细推敲，难于充分研究吸收。“二审三表决”的审议方式可以充分利用第二次和第三次人大常委会会议间隔的两个月时间，解决以上缺憾。其次要保证充分的审议时间，充分汲取各方智慧。一方面，要克服直到人大常委会会议召开前一天才拿到法律法规草案的现象，敦促有关议案提前提交并送到审议者--人大常委会组成人员和有关人大代表手上，让他们有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证，这是决定草案审议工作质量的前提。另一方面，在人大常委会会议期间，审议时间也要给足，让人大常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文，同时也给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。对立法中的重大问题和分歧意见，需要在深入调研基础上，把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，防止部门利益法制化，维护人民群众的根本利益。第三，要明确各审次的审议重心，提高表决程序科学性和民主化水平。一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题。二审要对草案的条文进行逐条逐句审议；三审重点看吸纳公众意见进行立法修改情况。同时应探索法规草案条文单独表决机制，对经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，从而真实反映审议者的意见。对涉及面广、综合性强，事关区域改革发展稳定和人民切身利益的重大事项作出规定的法规草案，建议事先进行立法评估，进行科学论证分析，提请人代会审议通过，发挥好人民代表大会的立法功能作用，从而使地方立法上合国家法律政策规定，下合人民群众的心愿和要求，真正实现科学立法、民主立法、精准立法，推动全面实施依法治国的进程。