黄河受到哪些污染？采取哪些措施来治理黄河？

一、黄河水资源管理现状及存在的问题探讨

文摘：随着流域内工农业的发展，黄河两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。为此建议：在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制；坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位；建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据。

1、黄河水资源现状

据统计，黄河多年平均河川径流量为580亿m3，仅相当于全国河川径流量的2%，却承担着向全国15%的耕地、12%的人口、50多座大中城市的供水任务，同时还担负着向流域外远距离调水。随着流域内工农业的发展，两岸年用水量由50年代的122亿m3猛增到90年代的300亿m3左右。其中农业用水是大头，约占92%，工业生活用水约占8%。从1972年起到1999年的28年间，黄河下游有22年断流，而1996、1997、1998年连续三年的断流时间均超过100天，1998年则长达144天。根据预测：正常来水年份情况下，2010年黄河流域缺水40亿m3，2030年缺水110亿m3，2050年缺水160亿m3左右，枯水年份还要增多。由此可见，用水需求已超出了黄河水资源的承载能力，黄河流域水危机的矛盾将会越来越突出。

为了缓解黄河流域水资源供需矛盾和黄河下游断流形势，国家计委、水利部颁布实施了《黄河水量调度管理办法》和《黄河干流水量分配方案》，并于1999年初，黄河水利委员会成立了水调局，从1999年3月17日开始，对黄河供水实行统一管理和有计划的调配，自此以后，黄河下游未出现断流现象。

2、管理中存在的问题表现

自实行水量统一调度以来，黄河下游断流现象虽然未再出现，但由于黄河属资源性缺水地区，加之流域统一管理十分薄弱，黄河断流问题并没有从根本上解决，其具体表现主要是：

2.1、在管理体制上，流域机构的法律地位和权限尚未明确，缺乏广泛的水行政管理权

根据流域机构“三定”方案，流域机构只是水利部的派出机构，而不是一级行政单位，它只能根据水利部的授权在本流域内行使水行政管理权。既然是授权，就不可能有完全的“权”，它因授权而具有的管理职能就肯定不会跟法律确定的水行政主管部门的水行政管理职能一样，它的职能范围要比后者窄很多，因而就不可能对本流域的水资源进行有效的管理。较为突出的例子就是在每年用水高峰的4~6月份，为了争抢黄河水，即使是黄河系统管理的引黄涵闸，也不时受到地方行政干预而难以按计划调度运行，使原本并不复杂的引水变得复杂而无奈，给黄河水资源管理工作平添了许多被动和难度。

2.2、在用水机制上，不鼓励节水的机制，使得黄河水资源浪费严重

我国现有的用水机制的一个突出特点就是：节水无奖、浪费不罚、用多用少一个样。这样的用水机制让人感觉到用水多少与自己的经济利益关系不大，同时黄河水资源费尚未征收、水价又偏低，加上节水“投入成本较大”，使用水单位感觉到节水收益甚少，甚至不但不收益还要“赔本”，在现实中，搞节水与多用水的费用比起来，在很多情况下，多用水比搞节水措施费用要低很多，在市场经济下，谁愿意去多化那份钱。所以，人们都明白黄河水资源的供需矛盾，已严重影响了沿黄两岸人民群众的生活、工农业的生产及发展，可是在节水上，谁也不愿做“第一个吃螃蟹”的人。于是，农业灌溉中仍是大水漫灌；各类引黄灌区工程不配套，渠道及建筑物老化、失修，渠道衬砌状况差，也任由它跑、冒、滴、漏；工业用水中单位耗水量偏高，也不去提高水的重复利用率。可以说黄河水资源的大量浪费与我国现行的用水机制有很大关系。

2.3、在水资源管理方式上，仍是简单粗放、低水平的管理。

其主要表现有三：第一，黄河部门对黄河水资源缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以控制和协调用水户的取水，以至在取水过程中存在着用水户的计量设施施测误差很大，有些用水户在取用黄河水时甚至根本没有安装计量设施，用水户们瞒报、虚报或不报实际取水量的现象时常发生；第二，基层管理人员责任心不强，在引水过程中不去实测引水流量，有的只是目测或者干脆坐在办公室里“估计”，另外还有一部分基层管理人员对计量设施的计量方法、技术原理和操作规程等知识掌握的很少；第三、黄河部门只管放水，而很少真正掌握引水的用途、水的利用效率、水量的超指标引水以及用水户的节水措施等。这样的管理方式难以对黄河水资源的开发、利用及保护实施有效的科学管理，也难以使用水户在水资源管理和保护方面真正信任和服从黄河水资源管理部门，从而使黄河部门的职责和权威无法真正到位。

2.4、在黄河水资源管理体系上，黄河系统内仍存在着“多龙管水”，管理体制尚未理顺

专家们早就呼吁，应对水资源实行统一的权属管理。这一理论当然是针对水资源的区域管理与流域管理而言的，但是，我认为它也应该包括水资源的“归口”管理，而在我们黄河系统内，“管”水的口还真不少，比如黄河取水许可、水量调度、水质管理权分别隶属于不同部门。就拿山东局各局属单位来说吧，水政（水资源）科、防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）都从不同角度对黄河水资源进行管理，水政（水资源）科一般负责年度取水计划、取水许可、计划用水节约用水情况统计、水费征收，每月要填报逐日取水量用报表，年终对全年取水进行汇总、总结；防办（有的局是工管科、有的局是涵闸科）一般负责水量调度、水量分配、涵闸维修管理等，每月有涵闸（虹吸）逐日放水量月报表，年底还有涵闸资料整编。虽然各口管理的侧重点有所不同，但归根到底都是对水资源的管理，各口在管理中工作中难免有所重复，不但增加了工作量，不利于减员增效，也容易在实际工作中造成推诿，甚至扯皮，更主要的是多部门管理，影响了水资源管理效能的发挥。

2.5、在黄河水资源管理的法律保障上，立法滞后，配套法规不健全

由于黄河实行流域管理，黄河水利委员会只是水利部的派出机构，在制订有关法规、政策时，既无政府可靠，又无人大可依，所以在有关法规、政策的制订和出台上往往要相对滞后并且难度很大，使黄河水资源的开发、利用、管理和保护缺乏强有力的法律依据，最典型的例子就是征收黄河水资源费的法律依据问题，新水法规定：“实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定”，新水法已颁布实施近二年了，也未见关于黄河水资源费征收的有关规定。

3、几点建议或意见

3.1、在法律上确认流域机构的法律地位和权限，理顺黄河水资源管理体制

由于流域机构在法律上没有明确的法律地位和权限，缺乏完全意义上的水行政管理权，因而十分不利于黄河水资源的管理，给黄河水量调配、水质保护以及开发利用工作造成很大的被动。当初国家设立流域机构，本意是想更好地管理流域水资源，现在因为流域机构缺乏法律上的“名份”而影响和束缚了流域水资源的管理，因而应该通过法律程序给流域机构一个“名份”。

专家们针对黄河断流、水资源供需矛盾日益突出等问题，早就呼吁：建立以流域为单元的水资源保护统一管理体制；对水资源实行统一的权属管理，以实现防洪、供水、用水、储水、节水、排水、水资源保护、污水处理与回用、地下水回灌一体化管理。在建立这种管理体制的同时，应加强管理力度，完善制约机制，对内要全面提高水资源管理人员素质，对外要加强用水监督和检查，建立一套需水—供水—取水—用水调查（报告）的程序，只有这样，才能使我国有限的水资源得到有效、合理的利用，缓解水危机的矛盾。

鉴于黄河系统内部多口管水的状况，建议有关部门尽快予以理顺，该合并的口就合并，该集中的权就集中，真正建立起一个上下理顺、对口管理、职责分明、权限清晰的黄河水资源管理体系。

3.2、坚持开源节流和保护并重，把节约用水放在首位

黄河多年平均河川径流量已确定，黄河水资源矛盾也越来越突出，要想增加黄河水资源的可供利用量，利用多种水源，建设南水北调工程等措施未尝不可，但俗话说“远水解不了近渴”，那毕竟是权宜之计、无奈之举，作为中国第二大河的黄河，其水资源的开发利用必须从长远计，从长久计。前面已经提到，黄河水资源浪费严重，农业用水占全部用水量的92%，节水潜力比较大。因而应该把节水放在首位，完善用水机制，对各类用水实行定额管理，对超定额用水实行累进加价，对浪费水资源行为实行惩罚性水价，同时对节水突出者进行表彰和奖励，提高水资源的利用率，尤其是农业用水的使用率，积极兴建喷灌、微灌、滴灌设施，积极推行节水设施及技术，同时对新建、改建项目加大督查力度，督促其使用国家定点节水产品，使节水行动进入每个行业、每个领域，采取有力、有效的措施使黄河水质不受污染，从坚持可持续发展战略的角度去管理水资源。

3.3、建立和完善黄河水资源管理法规，为管理黄河水资源提供法律依据

目前有关黄河水资源管理和保护的法律法规很少，也很不配套，很难实现真正意义上的“依法治河”、“依法管水”，另外由于地方保护主义思想的存在，也使一些有关黄河水资源管理的法规、规定很难出台。黄河是我们中华民族的黄河，我们在依靠行政、经济手段对其实施管理的同时更应该依靠法律来对其进行管理。因此应该尽快出台《流域法》、《黄河法》、《水资源管理条例》、《黄河水资源费征收办法》、《黄河下地水资源管理办法》、《黄河节约用水管理办法》、《黄河水量统一调度办法》等，为黄河的水资源管理提供法律依据，使黄河永远造福中华民族。

作者单位：滨城区黄河河务局

二、黄河断流及流域生态环境建设

黄河断流始于1972年，90年代趋于频繁，断流时间与距离不断延长，黄河下游有变成间歇性河流的危险。

黄河断流的现状与态势

黄河断流始自1972年山东省利津，后来日趋严重。1972～1998年的27年间，下游有21次断流，特别是90年代，年年断流，且首次断流的时间提前、断流时间和距离不断延长。断流严重的1997年，山东利津站全年断流13次、累计226天，330天无黄河水入海，断流起点已上延到开封柳园口附近，全长704公里，占黄河下游河道长度的90%。不仅如此，黄河中游各主要支流也相继出现断流。黄河源头1997年开始出现断流，扎陵湖至鄂陵湖河段1999年春也出现了首次断流，完全暴露的河段达8公里。

黄河断流的影响

黄河断流使沿黄地区水资源出现供需失衡，工农业生产、城市生活、生态环境用水之间的矛盾日益尖锐，对沿黄地区社会经济发展和生态环境产生重大影响，并增加了下游防洪的隐患。

给工农业生产和生活带来严重危害黄河下游1972～1996年因断流和供水不足造成工农业经济损失累计约268亿元，年均损失逾11亿元。90年代，由于断流日趋严重，年均损失已达36亿元。农田受旱面积累计470万公顷，减产粮食98.6亿公斤。胜利油田因减少注水，减产原油数十万吨。黄河水每年给山东带来的经济效益达100亿元，由于断流而影响了山东经济发展，1997年那次历史上持续时间最长的断流，给山东省造成上百亿元的直接经济损失。滨州地区，仅1992～1998年的7年间，由断流和污染造成工农业损失15.8亿元，其中农业损失4亿元，全区还投入抗旱资金3.5亿元。黄河断流使三角洲面临严重水资源危机，将直接影响可持续发展战略的实施。黄河断流，也打乱了人们的正常生活和工作秩序，山东东营、滨州、德州等城市经常由于供水不足，采取限时限量供水。

对沿河特别是河口三角洲地区生态环境产生重大影响这种影响主要表现在以下几个方面：一是海岸侵蚀后退。由于入海泥沙减少，使黄河三角洲海岸线变为以净蚀退为主，造成海岸后退。二是地下水环境恶化。由于地表淡水补给减少和地下淡水用水量增加，地下水位下降，海水倒灌，咸水入侵，水质恶化。三是地表水环境容量减少，污染加重。由于污水排放量与日俱增，地表水减少，使主要河流的污染物浓度不但超过了渔业用水水质标准，而且在一些支流的中下游河段已达到或超过鱼类致死浓度，许多河段鱼类基本绝迹。四是河口地区土地盐碱化、沙化，使湿地生态系统退化。黄河三角洲地表植被十分脆弱、极易演替。植被以草地为主，现有各类草地21.8万平方公里，其中天然草场18.5万平方公里，由于断流，不仅土壤盐碱化，使草地向盐生植被退化，而且还影响人工草地生长。五是河口地区及近海生物多样性减少，生物种群和遗传多样性丧失。断流使三角洲湿地水环境失衡，严重威胁湿地保护区数千种水生生物、上百种野生植物、180多种鸟类的生存和繁衍，造成生物种群数量减少，结构趋向简单。断流使渤海水域失去重要的饵料来源，影响海洋生物繁衍，十多种鱼类不能洄游等。

河道萎缩，改变了河道冲刷模式泥沙淤积使河道萎缩，河床抬高，黄河下游成为地上悬河，降低了行洪能力，增加了决口和改道的风险，威胁着下游人民生命财产的安全。

黄河断流的主要原因

从水文上看，黄河断流属于水量季节性变化。但实质上，断流是人类对水资源用量超过其自然限度，是人类需求与脆弱生态环境之间矛盾的反映。

用水量剧增是黄河断流的根本原因黄河流域的大部分属于干旱和半干旱地区。特别是90年代以来，降雨、径流偏少，人均和亩均水量都远低于全国平均水平。干旱是黄河断流的自然原因。

黄河流域的工农业生产快速发展，用水量剧增。黄河水有90%用于农业灌溉，引黄灌溉面积由建国初期的80万公顷增加到1994年的731万公顷。全流域用于农业、工业和生活的用水量逐年增加：1949年为74亿立方米，50年代为124亿立方米，90年代增加到296亿立方米。现在黄河流域实际用水量已超过370亿立方米，所以冲刷河道的生态用水（210亿立方米）根本没有保证。目前黄河径流的开发利用率已超出多年平均天然径流量的50%，超过国内其他江河和美、日等发达国家的利用水平。可见，用水量剧增是黄河断流的根本原因。

源头和上中游地区生态环境恶化青海是黄河流域最大的产流区和水源涵养区，境内流域面积占全流域面积的19.6%，径流量却占黄河总径流量的近1/2。植被破坏导致草地沙化和水源涵养功能下降。80年代中期以来，黄河上游径流开始出现逐年减少的趋势，进入90年代后，减少更为明显。1997年1～3月的径流量减少23%，降到历史最低点，源头首次出现断流，下游出现历史上最严重的断流。黄河上中游的黄土高原地区，水土流失严重，泥沙俱下，每年输入黄河的泥沙量16亿吨，淤积在下游河床的泥沙年均达4亿吨，河床每年抬高10厘米，已高出两岸土地3～10米，形成近千里的地上“悬河”，下游河堤形成“越加越险、越险越加”的态势。

缺乏统一管理，水利用率低黄河干流骨干工程和大型灌区分别隶属于不同的部门和地区，尚未健全黄河水资源统一调度、分级管理的管理体制和运行机制，很难做到全河统筹，上、中、下游兼顾。上游灌区面积占全流域的27%，但耗水却占全流域灌溉用水的44%。农业灌溉水利用率仅为30%，工业用水重复率仅20%～30%，万元产值的平均用水量高出全国平均水平1倍多，高出用水先进国家6倍以上。经营管理粗放，水资源浪费严重，是黄河断流的主要原因。另外，全流域工业废水处理率不到21%，更加剧了水资源短缺程度。

缓解黄河断流的基本对策

黄河下游日益严重的断流早已引起社会各界的关注。有关部门组织专家学者对断流原因、影响和对策等进行实地考察和研讨，并提出许多观点与建议。

缓解黄河断流的基本对策可以概括为以下四个方面：

1．加强流域水资源统一管理和保护，实行全河道水量统一调度；

2．坚持节水方针，发展节水型农业，建立节水型产业；

3．加强流域生态环境保护和建设；

4．加快南水北调进程。

　　黄河水资源保护局总工程师:黄河水源安全形势严峻

　　记者：目前的水污染形势对黄河饮水安全构成多大威胁？

　　黄河流域水资源保护局总工程师连煜：可以说形势严峻。黄河是我国西北、华北地区最重要的水源。黄河流域水资源短缺问题突出，水量的短缺也决定了流域大部分河流水环境低承载力的基本特性，使有限和宝贵的水资源更易受到污染的威胁，黄河以占全国2％的水量资源承载了全国接近10％的污染物量，致使多年来黄河水质状况急剧恶化，水污染问题日益突出，对黄河供水安全已构成严重威胁。黄河水污染趋势发展迅速。据统计，1980年黄河流域城镇工业和生活废污水排放量21.7亿立方米/年，流域主要河流总体水质状况良好，干流水质均可满足地表水环境质量三类标准的要求，河流污径比小于5％，河流水资源和水环境的再生净化能力可得到基本维持。进入90年代以后，由于对黄河流域资源与环境保护工作重视不够，在流域经济快速发展的同时，造成了日趋严重的水污染问题。饮用水水源地功能难以得到保证。受河流上游污染影响，目前黄河干流石嘴山至河口镇、潼关至三门峡和花园口以下河段，几乎所有城市集中式饮用水水源地水质都不合格。

　　记者：实现流域和相关地区饮水安全，在当前黄河水资源管理和保护工作中处于什么地位？

　　连煜：采取综合手段控制黄河水污染，确保饮水安全，已成为目前黄河水资源管理和保护工作的首要任务。目前我国许多河流水域已变成了废物倾倒的场所，导致了严重的河流水功能破坏和生态系统失衡。水是一种可循环再生的资源，生态圈中地表水、地下水和空中水的变化构成了水循环的完整周期，一旦这个循环的任何环节受到污染，则整个水循环体系也就不可避免地出现难以预计的破坏。污染的水必然会对水循环和人类饮水安全构成威胁。我们可以做一个形象的比喻，如果我们在环境中排入某种污染物，则极有可能会在我们的水龙头中也流出相同的污染物质。在一定程度上讲，保护水资源就是保护我们的生存环境，保持水源的清洁也是维持黄河健康的基本条件。

　　记者：保护黄河水资源和河流生态难度有多大？

　　连煜：这个工作十分艰巨，这是黄河流域的基本特性决定的。黄河流域人口压力重、水资源和水环境承载能力低，黄河流域人类生存、社会发展和生态保护间的矛盾将长期存在，并会在相当长的时间内对水资源和水环境的保护构成影响。为此，我们应该对黄河生态和水环境保护的艰巨性有清醒的认识，在科学制定水功能区长远保护工作任务时，应针对工作重点把黄河省界和饮用水的保护列为近期工作重点。

　　记者：保障黄河饮水安全当前要采取哪些措施？

　　连煜：要达到保障黄河饮水安全的目标，只有采取综合措施。

　　首先要健全我国和黄河的水法规与标准体系。国家要对饮用水水源保护区保护范围的界定、行政管理职责与部门工作协调、水资源开发利用原则、经济发展和生态保护要求等方面的要求进行确定；尽快制定和颁布《黄河法》，依法保护黄河水资源，为确保黄河饮水安全提供法规保障；要完善饮用水保护的相关标准。

　　其次要构建资源节约和环境保护型社会。多年来，黄河流域忽视了环境污染和生态破坏对经济社会协调发展的制约作用，大量资源高消耗、技术低水平和污染高产出的建设工程得以重复建设，流域资源流失、生态破坏及产生的环境问题日益突出。流域各级政府应在经济建设与水资源管理中进一步树立和落实科学发展观，强化政府对资源利用、保护和配置的管理，构建资源节约和环境保护型社会。

　　其三要切实加强水污染治理和环保监督。目前向黄河干流直接排污的入河排污口稳定达标率不足50％。究其原因，一是企业治污成本远高于生产成本，企业治污设施形同虚设；二是目前环境保护监管工作乏力、环保行政处罚的警示作用极为有限；三是地方保护主义严重。

　　第四是要形成水利和环保等部门“团结治污”的工作配合机制。水利、环保等部门应对流域水资源和水环境保护工作进行统一规划、统一监测，并实现管理和监测基础信息的资源共享，建立起以流域和区域管理相结合、水利和环保管理相配合为基础，多部门分工合作的水环境保护体制和工作机制。

　　第五要构建完善的水功能区管理体系。水行政主管部门要强化对河流水域纳污能力使用和入河排污限制总量的监督管理。流域管理机构要对流域各省（区）污染源治理和排污总量的消减与控制任务进行监督核查，力争实现重点水域省界水资源质量状况的根本好转，有效控制和改善流域性污染的恶化局面。建立黄河流域省（区）际水质责任考核体系，并纳入地方政府主要行政首长的责任考核工作。

　　第六要重建黄河生态平衡。确保河流生态平衡是维持和提升河流水质净化能力的重要基础。在污染源达标基础上开展流域生态和废水土地处理系统建设，是目前世界各国河流保护中的一项重要经验。建议宁夏、内蒙古、陕西、山西及河南等有条件的省区在保证防洪安全的前提下，在重点工业污染源和城市污水治理基础上，根据陆域和河道管理的要求，构建黄河生态修复计划，有效减控入河污染，确保黄河水源地的水质安全。（记者 王海）