房屋征收补偿协议是民事协议还是行政合同

《房屋征收条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过度方式和过度期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”比较《房屋拆迁条例》第十三条：“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议”的规定，可以发现《房屋征收条例》在规定征收人与被征收人订立征收补偿协议时，没有使用《房屋拆迁条例》规定拆迁人与被拆迁人订立拆迁补偿安置协议的“应当”。合同法的基本原则是平等、自愿，《合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”，规定“应当”订立补偿协议实在怎么看都有一些别扭。《房屋征收条例》没有使用“应当”应当是立法技术的提高。房屋征收补偿协议订立后，一方不履行，另一方如果提起诉讼，有关征收补偿协议的问题就来了。另一方是应该提起民事诉讼呢，还是应该提起行政诉讼。看来最高法院为此又要发生争论。也就是说房屋征收补偿协议的法律性质是民事协议还是行政合同。所以要区分这个问题，是因为向法院起诉时要区分民事诉讼和行政诉讼，根据民事诉讼与行政诉讼的不同，法院要适用不同的诉讼程序。因此确定征收补偿协议是民事协议还是行政合同不是玩无聊的概念游戏，而是一个实务中必须要解决的问题。同样的问题已在房屋拆迁补偿安置协议上发生过。民法学者、被拆迁人一般认为拆迁补偿安置协议是民事协议；行政法学者、拆迁人一般认为是行政合同。最高法院认定是民事协议，因此就房屋拆迁补偿安置协议纠纷提起的诉讼，定为民事诉讼，适用民事诉讼程序。尽管最高法院作出认定后，仍有行政法学者在谈论行政合同时提及。房屋拆迁补偿安置协议的法律属性之争，是民法学者的观点最终被采纳。原因可能是房屋拆迁制度的主体是民事，行政制度只是辅助，拆迁行为总体而言是民事行为。《房屋征收条例》要规定征收双方订立征收补偿协议，便又一次要引起人们的争论，又一次要就一种协议是民事协议还是行政合同展开法理辩论。其实如果法院不区分民事诉讼和行政诉讼，区分合同是民事合同还是行政合同没有意义，但法院要区分民事诉讼和行政诉讼。一个合同引起的争议，法院要决定是适用民事诉讼程序受理、立案，还是适用行政诉讼程序受理、立案。适用行政诉讼程序受理、立案的合同必须是行政合同。因此，实务上区分征收补偿协议是民事协议还是行政合同不是没有意义，这决定着协议履行争议发生后，是适用民事诉讼程序还是行政诉讼程序解决争议。《房屋拆迁条例》变成《房屋征收条例》，即从“拆迁”变成“征收”变化的内容是什么，是什么得以可以区分“拆迁”与“征收”的不同，或者说“拆迁”与“征收”的本质区别是什么。“拆迁”变成“征收”绝不只限于两个词引起的称呼变化，变化的是两套制度的法律性质，即转移国有土地上房屋所有权的方式从民事方式变成行政方式，从非强制的方式变成强制性的方式。《房屋拆迁条例》规定的转移国有土地上房屋所有权行为的性质属于民事行为，虽然该民事行为是一种经行政许可的民事行为，其行为性质在法律上仍然是民事行为。《房屋征收条例》则将转移国有土地上房屋所有权的行为性质从民事行为转变成行政行为，将基于平等、自愿的行为转变成由行政机关单方决定的强制性行为。2004年宪法修正案第22条将宪法第十三条第三款修改成“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”时，对“征收”与“征用”概念进行的区分是，“征收”是转移所有权，“征用”是不转移所有权。因此，征收房屋行为是转移房屋所有权行为，即将被征收房屋的所有权从被征收人转移至征收人，因此房屋征收的法律性质是转移被征收房屋的所有权至征收人，而转移被征收房屋所有权至征收人的目的则是要拆除被征收的房屋，腾出土地另作他用。因为征收行为的法律性质是行政行为，因此，从房屋拆迁变成房屋征收变化的不仅仅只是名称，而是其法律行为的性质。行为性质从民事变成行政，行为主体从开发商变成行政机关，行为效力从平等、自愿变成单方强制。房屋征收补偿协议的民事行政法律属性之争，也许该轮到行政法学者的观点优势。因为房屋征收行为是一个具体行政行为应该不会有争议，其行为主要组成部分的征收补偿协议，实在没有理由成为民事协议。一个民事行为成为一个行政行为的主要组成部分，这样的法理实在是难以成立。法理学上将征收补偿协议认定为行政合同并不难，定性其为行政合同，规定适用行政诉讼程序受理、立案也容易。只是当征收人要作为征收补偿协议纠纷的原告起诉时，麻烦就会产生，行政诉讼的被告只能是行政机关，而不能是公民个人。