宪法是公民的什么规范

今年（2012年）正好是中国宪法历史满100年。1912年3月公布的《中华民国临时约法》是中国第一部宪法，但属临时宪法。中国第一部正式宪法是1923年公布的《中华民国宪法》，还有1947年元旦公布的《中华民国宪法》。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了一个《共同纲领》，这是1949建立的中华人民共和国的一部临时宪法。后来相继产生了1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。中国现行宪法是1982年通过的，已经过了四次修正。
　　
国外的宪法定义很多，但那些国家的学者往往是着眼于宪法功能的发挥方式来给它下定义的，其中比较平衡和常见的说法是：宪法是通过限制公共权力来保障公民基本权利的高级法。其中，高级法主要着眼于比普通法律更高的效力而言的，至于通过限制公共权力来保障基本权利的看法，虽然抓住了宪法在法律地位上的根本特点，但毕竟只是对现象进行描述。我国的法学受本质主义影响特别深，而按照这种主义，国外这类界定宪法概念的方式没有抓住事物的“本质”，因而我国宪法学者往往不愿认同。
　　
“宪法是治国安邦的总章程”，这是中国过去对宪法最官方化、政治化的定义。这个说法从掌握和运用国家最高权力者的角度看是有道理的，但缺点是不能平衡地反映普通公民与统治者两方面的看法。因为，普通公民并无“治国安邦”的机会，这样看问题宪法显得与普通公民关系不大，即使有关系，他们也只是“治”和“安”的被动客体。
　　
在中国学术界，宪法一度被典型化地界定为“集中反映统治阶级意志的国家根本法”。从以“阶级”为核心概念的法学的观点看，这种宪法观可谓简练精辟，但其缺点也是“阶级斗争”色彩太浓，不太符合社会主义初级阶段中国的基本情况和现实需要。鉴于这种情况，后又有学者用“政治力量”为关键词取代“阶级”，大体将宪法界定为“集中反映政治力量对比关系的国家根本法”。这样说，形式上避开了阶级这个关键词，但由于政治力量对比历来被认为主要是阶级力量对比，因而此说只是缓和、掩饰了而不是从根本上改变了从阶级角度看问题的立足点。
　　

1913年，《天坛宪草》起草委员会成立会摄影纪念

近十多年来，比较多年轻人愿接受或有兴趣参考的观点是，“宪法是分配法权并规范其运用行为的根本法”的观点。这种新的宪法观是本人提出、证明并通过编写教材予以推广的。这个说法，继承了前人关于宪法的外延为“根本法”的见解，按照这种见解，宪法之所以是根本法，原因在于它确认公民基本权利、规定国家各项重大制度，经由特别严格的程序制定并以特殊多数通过，是其他法律的立法根据，具有最高法律效力。但是，法权宪法观的新意，在于把宪法的内容改为从“法权”角度来表达。什么是法权呢？用学术化的语言说，法权是从法学角度认知的，法律承认和保护的全部利益，它以所有权归属已定之全部财产为物质内容，表现为各种形式的法上之“权”。法权不是一个法规范性文件中的用语，而是一个指称权利和权力的统一体的法学范畴。
　　
理解这种新的宪法观的关键是认识法权。通俗点说，法权就是宪法确认和保护的全部“权”，从法的一般理论的角度看，法权可以理解为“法定之权”的缩写，可视为一国之法确认和保护的各种“权”的总和，是我们在法律生活中碰到的“权利”、“自由”、“权力”、“职权”、“权限”等正价值现像（相对于义务、职责等负价值而言）的总和，我们完全可以将其理解为一个待分配大蛋糕。法权也可以从宪法角度理解为宪权，即宪定之全部“权”。从法学的观点看，法权是一个由权利与权力构成的统一体，它后面的社会内容是法律承认和保护的全部利益，并以一国归属已定的全部财产为其物资载体。
　　
宪法“分配法权并规范其运用行为”，基本的做法是把法权分为权利与权力两部分，并对其享有主体运用权利或权力的行为进行规范或限制。这个过程的社会内容其实无异于将全部利益分为个人利益与国家利益两部分，并限制得到这两部分利益的主体支配自己所分得的那些利益的行为。由于法律上的利益归根结底是财产利益，所以，法权、权利和权力，以及其后隐藏的利益，它们即使不直接表现为财产，至少也必须是能够间接以货币为一般等价物进行计量的价值体。因此，法权分配在终极的意义上说就是物资财富分配或财产分配，同理，规范法权运用行为也就是规范财产的支配行为。
　　
或许，从效用看，需要特别强调宪法应该是官民各方必须一体遵循的效力最高的法律。依法治国首先是依宪法治国。我国与任何国家一样，法首先指宪法，其次是全国人大及其常委会制定的其他法律，如宪法相关事务、民商、行政、经济、社会、刑事、诉讼与非诉讼程序等领域的法律，除法律外还有大量与之配套的行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例等等。
　　

当地时间2015年8月7日，尼泊尔加德满都，尼泊尔妇女躺在路上抗议示威，要求新宪法保护女性权利。(图片来源：CFP视觉中国)

在一国的全部行为准则中，宪法是最高的行为准则，具有最高的法律效力。在现代法治国家，宪法与普通法律一起构成一个统一的法律体系。在这个体系中，采用成文宪法的国家，宪法都是以最严格的程序、通常都是由制宪主体以2/3以上多数通过的，国民意志最全面、最集中、最权威的反映。毫无疑问，宪法本身的权威高于根据宪法所产生的机构的权威。所以，宪法是一国法律体系中位阶最高的法律，制定普通法律必须以宪法为依据，其内容必须符合宪法，与宪法内容抵触的法律无效。对这一点，实行成文宪法的国家通常都由宪法本身或经由宪法惯例予以确认的，我国宪法也不例外。我国宪法规定：本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。
　　
作为整体，任何国家的法律体系都必须以宪法为根基，其他所有的法，不论它的名称是法律、行政法规还是其他的什么，都不能与宪法的规定和精神相抵触；一旦抵触，就应该被认定为无效。或许有人会说，我们公权力机构违宪的情况在不同程度上存在，这是国家领导人都承认的事实，但问题是，宪法被违反了又怎么样呢？确实，出现违宪的情况也不一定亡国亡党，但在我国违宪得不到纠正的危害是多方面的，其中包括：全国人民的根本意志和执政党的重大主张不能落实或受到扭曲，甚至被特定机构、个人的意志、主张所取代；国家法制失去统一的基础，各地各领域自行其是；本应统一的法律秩序乃至社会经济秩序受到破坏，等等。无论如何，如果连违宪得不到纠正，依法治国，建设社会主义法治国家的目标是不可能实现的。
　　
即使是对于法律之外的各种行为规范，如道德、政策、各政党和团体的章程、各种组织内部的纪律、习惯等等，宪法也应该发挥相应的规范作用。宪法相对于法外的行为准则体系，也具有不同形式的最高性。只不过，宪法相对于这部分行为准则的最高性的表现形式和约束力往往需要根据具体情况来确定：相对于我国的公权力机构、政党、其他社会团体和企业事业组织的章程、纪律等等，宪法的最高性应该是强行的，即也应该有最高的法律约束力，与之抵触的应属无效，尽管这种效力在多数情况下是通过普通的法规范性文件的效力间接体现的。至于道德，它不是法律，但法律规范应该是中等高尚程度的道德的转化形式，因此，宪法也是一国主流道德的集中表现，因而也应该有最高的道德约束力。
　　
宪法是法律，与普通法律相比，宪法有以下特点：
　　
1.宪法与一定的民主事实相联系，是民主的表现。美国革命家潘恩说过，“一国的宪法不是政府的决议，而是建立其政府的人民的决议”。（《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第146页）宪法应当是民主制度的法律化，若没有基本的民主事实，就不会真正有宪法，即使形式上有一个被称为宪法的文件，那也是不会真正付诸实施的，是假的。因为，专制统治不需要宪法，最多只需要宪法做摆设，装璜门面。
　　

2.宪法直接限制着最高统治权的范围和行使方式。从根本上说，宪法应该是国民自己的协议，国家机关的权力来自国民的委托，公共机构有多少权力，如何行使权力，都必须根据宪法的规定来确定。没有宪法根据的公共权力是非法无效的。对这方面的道理，潘恩也讲得很透彻。他说，“政府如果没有宪法就成了一种无权的权力”。（《潘恩选集》，马清槐等译，商务印书馆1981年版，第250页）所谓“无权的权力”，即没有宪法根据的非法权力。
　　
3.宪法责任不同于其他法律责任。宪法责任即违宪责任。宪法责任主体一般只能是国家机关和其他行使公共职能的机构，普通公民只有违法责任没有违宪责任，因为宪法对公民行为的规范是通过立法来实现的。与此相联系，违宪行为即使涉及个人，也往往职务行为，因此，违宪责任通常表现为政治责任，承担责任的形式通常是辞职、被免职、被罢免、被弹劾等等。
　　
要正确把握宪法，或许最后还要说一说“宪法”的渊源（即宪法的表现形式）。因宪法产生的历史条件不同，各国宪法的渊源很不一样，仅就实行成文宪法的国家而言，有的除宪法典外，还有宪法判例、宪法惯例等等。不过，我国宪法的渊源或表现形式很单纯，就是《中华人民共和国宪法》这部宪法典，没有其他宪法渊源。虽曾有学者认为我国除宪法典外也有其他宪法渊源，但那都只是个人学理见解，没有宪法根据，也没获国家权威机构认可。

二、现代宪法的通常内容

当今法治国家宪法的内容，简单地说，就是分配法权并规范其运用行为。宪法实际上是一国之内居主导地位的社会政治集团以全体国民的名义分配全部法权的总方案，它必须或应该确定或规定的内容应该有如下七个方面：
　　
1．确定全部法权的归属，即确认有待分配的法权这个大蛋糕在本源上属于谁所有。不论实际上看还是从理论上看，各种事实上的各种“权”作为一个整体客观上存在是一回事，能否进入宪法保护的范围则是另一回事，因为，当代任何国家都或多或少有一些宪法不保护或难以保护的权利。宪法不是学术论文，它不会论述这个道理，但它确实会以适当形式确认全部“权”的归属主体，被确认的全部“权”从宪法角度看是宪权，从法律和法的一般理论角度看即为本文统一称谓的法权。
　　
欧美国家成文宪法对法权归属主体的确认，通常是以制宪者在价值观上接受自然法学派的自然权利学说和人民主权说并将其视为制宪前提的路径默示地完成的。例如，美国《独立宣言》概括的以下观念，事实上就是美国宪法制定者共享的价值观和制宪指导思想，它源于启蒙时代的欧洲：“我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权利，则是经被统治者同意授予的。”

中国的情况与美国有根本不同，但中国制宪者奉行的宪理和反映在宪法中的价值观，理所当然也包括全部“权”(不论其在实际生活中表现为哪种具体形态)本源性上都属于人民(在政治过程中表现为选民)、且国家的权力源于人民的委托的价值观。中国宪法关于国家的“一切权力属于人民”的规定，以及执政党立党为公、执政为民的宗旨和权为民所赋的论述都能证明这一点。
　　
2.确定权力的范围或界限，这实际上是确定国民委托给国家机关掌握和运用的那部分法权的范围，也就是确定宪法分给国家机关的那块蛋糕的大小。公民把一部分在本源上属于个人的权利委托给国家机关行使，这些受委托的权利汇集到国家机关手中就转化成了国家权力。

中国宪法规定的各级各类国家机关（其中首先是各级人大）的职权、权限，都来自选民（人民的具体表现）的委托。此即所谓“权为民所赋”。这里包含两项重要原则：

（1）宪法规定给国家机关的职权就是人民委托的职权，未受委托的机关或组织不能行使国家权力。

（2）国家机关的职权以人民委托的为限，即不能享有宪法没有委托的职权，因此，根据宪法行使职权的政府都是权力受限制的政府，法治国家通常简称有限政府。
　　
3．确认公民保留的权利的范围，尤其是确认公民基本权利的范围。这也就是确认属于公民的那部分法权或那块大蛋糕。在一国的全部法权中，除委托出去的那一部分到了国家机构手中转化成了国家权力、由国家机关行使外，其余法权全部由人民保留。宪法对基本权利的列举，并非表示公民的权利以此为限，而是表示在公民全部权利中，被列举的那些是基本权利，国家必须承担起保障这些基本权利的义务。国家保障公民基本权利的方式可以是立法，也可以是行政或司法，具体保障方式视宪法体制而定。谈论宪法确认公民保留的权利的范围时，有几项原则应予注意：

（1）公民的权利不以宪法规定的基本权利为限，公民有权做宪法没有排他地规定只能由国家机关做的事情，有权做宪法、法律不禁止的任何事情。

（2）国家只能基于每个人的权利都能获得充分、平衡的保障之目的才可以对公民基本权利进行限制，对公民基本权利的限制不能违反比例原则。

（3）对公民基本权利的限制只能以狭义的法律为之才具有正当性，以法律的下位法规范性文件或其他方式限制公民基本权利违反宪法精神。

（4）限制公民基本权利的法律应该符合宪法的规定与精神，否则应属无效。

（5）公民基本权利的范围不是固定不变的，在条件成熟时有必要通过修宪或解释宪法的形式扩大基本权利的保障范围。
　　
4．在国家机构体系内的横向配置权力。这里涉及的实际上是宪法对国家分到的那部分法权或那一大块蛋糕在同一级国家机构内的不同国家机关间做横向配置的原则。在国家机构横向配置权力方面，欧美国家和其他地区很多国家的宪法，强调的配置原则一般是权力分立与制约平衡。权力分立与制约平衡的具体形式各国往往有很大差别，议会制国家与总统制、半总统制国家不一样，英美法系国家与大陆法系国家也不一样，但共同点都是强调担负不同职能的国家机关之间要用权力相互制约。制约的主要目的是防止权力过分集中导致腐败，防止任何机关或个人搞极权专制破坏民主和法治。
　　
在这方面，中国宪法规定的权力配置原则是民主集中制。民主集中制原则在处理权力横向配置方面的基本要求，是在全国人大和地方各级人大都由选民直接或间接选举产生的基础上，国家行政机关、审判机关、检察机关都由本级人大产生，对它负责，受它监督。在中国宪法的民主集中制下，同一级国家机构的不同机关之间，职权划分比较明确，但监督是单向度的，即只实行人大对其他国家机关的监督，其他国家机关不能反过来也监督人大。

另外，中国宪法没有一般性地规定同一级国家机构的不同机关之间相互制约，但还是有一些相互制约的内容，如法院、检察院与公安部门办理刑事案件，宪法就规定了办案三方“应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。
　　

5．在国家机构体系内纵向配置权力。在国家机构内纵向配置权力方面，各国宪法往往分别采用单一制或联邦制中的一种体制来实行。就权力纵向配置的特点而言，单一制推定国家主权属于代表统一的国家的中央当局，地方的权力由中央授予，全国只有一部宪法。过去的单一制国家多实行中央集权制，各级政府之间做职权划分，不搞事权划分，地方行政机关首长由中央任命，各级地方行政机关下级服从上级，各级地方政府接受中央政府领导。当代的单一制多采用地方自治模式，在此模式下，中央与地方之间往往做事权划分，地方行政首长由本地议会选举或由选民直接选举产生，对本地议会或选民负责，中央与地方权限争议往往通过司法途径解决。
　　
中国实行的也是单一制，但既非中央集权，亦非地方自治，而是总体上实行民主集中型的单一制。宪法规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。《立法法》对于这种体制的立法权限做了很具体的规定，但其他方面职权的纵向划分要么比较模糊，如行政权，要么因党法不分、以党代法的原因而受到扭曲。不过，中国也有港澳两地实行了地方高度自治的特别行政区制度。
　　
至于联邦制，则是以联邦主义为原则在联邦与其成员单位之间配置权力。联邦制通常推定或认定国家主权原本属联邦成员单位，联邦与成员单位分别有自己的宪法，联邦政府依联邦宪法享有成员单位让予的事权，成员单位保留其余事权，或者是相反。不过，联邦制在当代有淡化主权所在的内容和向较单纯管理模式演进的趋势。
　　
6．在公民等个体之间分配权利、主要是基本权利，这实际上要解决的是宪法从总体上保留给公民的那部分法权即那一大块蛋糕的具体分配原则问题。在这方面，现行中国宪法规定，“公民在法律面前一律平等”；“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”；“公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

又如，作为法国现行宪法组成部分的《人权宣言》的以下规定也属于这方面的内容：“在权利方面，人们生来是而且始终是自由平等的”；“自由就是指有权从事一切无害于他人的行为。因此，各人的自然权利的行使，只以保证社会上其他成员能享有同样权利为限制”；“法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的”；“各个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负担责任”。
　　

7．给宪法实施提供自身的保障。这里所说的宪法实施保障，是指中国宪法规定的宪法监督实施体制或国外常说的违宪审查制。宪法分配全部法权的方案，就像分整块蛋糕的方案一样，分配方案制定公布了而又不落实，方案制定得再好也没有实际意义。同理，法权分配方案打了折扣，宪法的意义也会相应地打折扣。各法治国家实施宪法的经验教训表明，宪法实施好坏或实施程度如何，主要取决于宪法里公民基本权利保障条款的落实状况或落实程度。宪法这部分条款如果落实得好，宪法就实施得好，反之则是实施得不好。
　　
中国1954年宪法实施的惨痛教训和历史经验告诉我们，宪法不能获得实施的保障，无异于废纸。所以，我国现行宪法规定：本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力；全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则；一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法；一切违反宪法的行为，必须予以追究；任何组织或者个人都不得有超越宪法的特权；全国人大有监督宪法实施的职权，全国人大常委会有监督宪法实施和解释宪法的职权。

宪法的这些规定，奠定了中国宪法实施保障制度的基础，中国现在所缺的，只是宪法监督专门机构。我乐观地期待宪法监督专门机构的出现和发挥实际功能那一天的到来。
　　
以上所说的是现代宪法不可缺乏的七个方面的内容。缺少其中任何一个方面，宪法就有重大缺憾。至于在这七方面之外增加一些内容，那倒是没有什么不可以的，只不过，增加太多不必要的内容，可能对于执政者来说有作茧自缚的效应，未必一定有好的效果。各国情况不同，制宪机关各有自己所追求的特定目标或特殊需要，制宪时或多或少在宪法中记载一些常规之外的内容，应属正常做法。

宪法是公民的行为规范。