武汉市城市化发展的研究报告

　　武汉市城市化发展的研究报告
　　武汉市城市化发展的研究报告

　　未来五年，是我市全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。作为华中地区的特大中心城市，我们面临着实现现代化和国际化的双重历史重任。这一时期的城市发展，将直接影响整个21世纪武汉在全国乃至世界城市发展格局中的地位。顺应全球城市发展趋势，把城市化作为新一轮社会经济发展的重要载体，加快城市化进程，将为我市在城市竞争中赢得新优势、向现代化国际性城市迈进奠定坚实的基础。

　　一、武汉市城市化发展历程�

　　城市化是指农业人口转化为工业及其它非农业人口，分散的农业人口向城市集中和不断产生新的城市，从而使城市人口增长，城市数目增加，城市体系形成和完善的过程。目前城市化水平主要以城市人口集中度的指标来衡量，即非农人口占总人口的比重。建国以来，随着工业化进程的加快，我市的城市化取得了长足的发展，城市化水平由1949年的28%提高到2001年的59.2%，小城镇发展到118个，城镇人口占总人口的比重达38.7%。但由于受多种因素的影响，我市城市化进程经历了一个缓慢曲折的发展历程。�

　　1、 城市化快速发展时期（1949-1957年）。

　　这一阶段是城市化和工业化发展相适应的协调发展时期。我市非农业人口由105万增加到213万，城市化率由28%上升到50%，年均递增2.8个百分点。这一时期国民经济发展处于经济恢复阶段，工业化处于发展初期，工业化率（限于数据原因这里指非农产业产值占国内生产总值的比重）年平均增长1.7个百分点。没有农村人口进城定居和就业的政策限制，城市化发展与国民经济恢复及工业化建设大体同步。

　　2、城市化发展波动时期（1957-1978年）。

　　这一时期我市的城市化发展受国家宏观政策失误的影响，经历了较大的起伏，可分为三个阶段。

　　“大跃进”导致的过热阶段（1958-1960年）。三年内城市人口增加27万，城市化水平由1957年的50%上升到53.4%，年均递增1.1个百分点。此时国民经济的增长无力支撑城市人口的快速增加，特别是农业的掠夺式经营已严重地损害了农业生产条件。从1961年开始，国内、国际政治经济环境的恶化，导致了国民经济的严重衰退，使城市人口明显下降。

　　限制城乡人口流动后以停滞和衰退为主的波动阶段（1960-1978年）。为了应付国内的严重经济危机，动员城市人口回乡参加农业劳动，强制性地减少城市人口，同时减少市镇设置。从1960年到1962年，我市城市人口净减少25万，城市化率由53.4%下降到49.5%，年均下降2个百分点。随着1964-1965年的国民经济调整，适度放松了人口管制，到1965年，城市化水平回升到50%。1966年开始的“文化大革命”造成经济濒临崩溃，大量城市居民被遣返农村，城市知识青年“上山下乡”，大批干部举家下放农村，到1969年城市化率下降到45.8%，之后城市化水平徘徊在46%-47%之间。

　　“文革”后的政策调整造成的城市化水平恢复阶段（1978-1985年）。大量下乡知青、下放干部回城及大学招生等，使城市人口迅速增长，城市化水平由1978年的46.4%上升到1985年55.4%，年均提高1.1个百分点。这一阶段是强制性向农村疏散人口而出现的反弹现象，相对应的是工业化水平下降，非农就业没有明显增长，并不具备支持城市化增长的经济基础。

　　2、城市化水平缓慢增长时期（1985-2001年）。改革开放后，稳定的政策环境使全市国民经济保持了持续快速发展，80年代中期以来，乡镇企业高速增长，使农村非农就业大幅增加。再加上这一时期出台的降低设镇设市标准、放宽农民进镇落户条件等政策，提供了加快城市化发展的有利条件。但是由于户籍管理体制仍然限制着农村人口进入城镇，尤其是受“严格控制大城市规模”的国家宏观政策的影响，我市城市化进程缓慢，城市化率仅由55.4%提高到59.2%,年均增长0.24个百分点。

　　二、武汉市城市化发展中存在的主要问题及制约因素�

　　（一）城市化发展中存在的主要问题�

　　1、城市化水平明显滞后于经济发展水平。2001年我市城市化率高于全国水平15.2个百分点,高于全国19个大中城市平均水平6.1个百分点，但是城市化水平仍明显滞后于经济发展水平。一是城市化滞后于工业化。一般来说，在工业化时期，城市化与工业化呈同步发展趋势。据发达国家的数据测算，两者的相关系数高达+0.997。1985年到2001年，我市工业化率由81.2%上升到93.7%,增加12.7个百分点,而同期城市化率仅由55.4%上升到59.2%，增加3.8个百分点。二是城市化滞后于产业结构和就业结构的变化。2001年我市非农人口占总人口的比重低于非农产业产值占GDP的比重 34.5个百分点，低于非农就业人口占就业人口比重18.5个百分点。城市化滞后，不仅影响产业结构和就业结构的升级，而且加剧了产业结构和就业结构的扭曲。�

　　2、城郊小城镇规模偏小，档次不高。我市城市化发展缓慢，小城镇规模普遍偏小，缺乏人口在15-20万左右的中等规模的小城镇，难以形成与主城区相对应的人口和产业规模，导致主城区产业难以向小城镇疏散。2001年全市小城镇118个，平均每个镇人口6440人左右，约每70平方公里有一个小城镇，呈分散化等距离均匀分布，近郊和沿长江密度稍大。常住人口8万人以上的小城镇仅4个，5-8万人的8个，3-5万人的27个，常住人口3万人以下的小城镇有79个，占67%。我市小城镇不仅规模偏小，而且建设标准低，缺乏特色，不少小城镇处于沿路一字拉开式的"马路经济”的低级阶段，“镇不像镇，村不像村”的现象不同程度地存在。同时，大量基础设施达不到合理规模，各项服务水平较低，致使小城镇难以吸引人口与产业的快速集聚。�

　　3、主城区人口布局有待完善。主城区人口密度偏高，尤以二环线以内最为突出。2000年全市常住人口831万,主城区常住人口481万，人口密度为5417人/平方公里,远高于全市947人/平方公里的水平。主城区人口80%左右居住在181平方公里的二环线以内，人口密度高达2.2万人/平方公里，人均用地面积不足50平方米。而纽约人均用地为110平方米，东京为82平方米，香港为150平方米。二环以内人均用地与我国100平方米的建设用地标准相距甚远。人口密度偏高带来了住房紧张、交通拥挤、污染加剧等一系列城市问题，影响了城市居民生活质量和人居环境质量的提高。�

　　4、产业同构情况突出，未形成互补型的结构优势。武汉市城市化进程中，城镇体系缺乏科学规划，功能布局不合理。主城中各区之间未形成互补型的产业分工体系，缺乏关联度强的龙头企业和主导产品，没有大规模强有力的产业链作支撑，作为主城的带动和辐射功能不强。小城镇各自为政，缺乏从全市角度和长远角度出发考虑产业布局和发展，相互之间未形成有机联系的合理功能分工，产业同构情况严重。大量小规模重复建设产生了资源浪费、生产能力大量闲置、市场恶性竞争、污染环境等问题，致使小城镇之间产业集中度和关联度、土地集约使用等方面比较效益不明显，影响集聚效益的发挥和综合服务能力的提高。

　　（二）制约武汉市城市化发展的主要障碍�

　　1、国家政策和管理体制的制约。改革开放以来，我国先后提出了“控制大城市，多搞小城镇”；“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”；“严格控制大城市，合理发展中等城市和小城市”等城镇化方针。这些政策限制了农村人口向城市，尤其是大城市的转移。多头管理和职能分割也是我市城市化缓慢发展的主要障碍。公安局和计委负责人口迁徙和户籍管理政策，民政局负责设市和设镇审批，规划局负责城镇建设用地的指标，建委负责城镇建设和规划，机构编制部门负责机构的设置和人员编制的核定等等。至今仍然没有从城市化进程和转移农业人口的角度出发，统筹考虑制定人口转移的目标、途径、投资、用地以及相应的城市管理、新体制下机构设置和规划问题。

　　2、城乡二元户籍制度的制约。城市相对完善的服务管理功能和基础设施条件对农业人口有很强的吸引力，大量农业人口拥入城市，形成规模庞大的流动人口群。据估算，我市每年的流动人口为100-120万人，其中约有60万人为居住一年以上的常住人口。这些人口受城乡户籍制度的制约，很难在城镇落户，即使安家，其子女教育、家属的社会保障等问题很难落实，使其具有暂住性和流动性的特点。此外，我市还在一定程度上存在着大城市特有的“城中村”现象，如洪山的井冈村等，全村已没有一分耕地，没有一个从事农业的人口，村民生活方式也已经与市民并轨，成为事实上的城市居民，但他们没有城市户口。这些城乡二元分割体制给城市经济发展和城市化进程带来了十分不利的影响。

　　3、土地政策的制约。十五届三中全会明确了土地承包权三十年不变的政策，农村二轮承包已基本完成。一些农民尽管已长期从事非农产业，所承包土地也早已由他人耕种，但在转户中要他们完全放弃承包权及其收益，则感到难以接受。农民转户后只能购买商品房，失去宅基地对其来说是利益上的损失。因此出现了大量“离土不离乡”、“进厂不进城”的现象。目前，各地正在探索将土地所有权、承包权和经营权三权分离，收益兼顾的路子，但尚待进一步规范和获得法律的确认。目前的土地政策不仅制约了农业人口向城镇的流动和聚集，同时也导致土地转让和置换困难，使得小城镇建设用地严重不足。

　　4、投融资体制的制约。城市的建设尤其是小城镇的规划和建设以及各类基础设施、公用事业的发展是城市化的重要内容，但由于政府的财力有限，导致基础设施建设投入不足，而投融资体制改革尚处于起始阶段，缺乏有效的手段吸引企业和民间资金的介入，依靠乡镇政府自筹和向农民、企业集资解决，操作不规范，法规依据不足，易在企业和农民中引起矛盾。政府本身投入不足和投融资体制不畅的矛盾，严重制约着小城镇的规划建设以及城镇形象的转变，影响武汉的城市化进程。

　　三、未来五年武汉市城市化发展的初步构想�

　　（一）指导原则：�

　　1、尊重规律，积极稳妥。与经济发展水平相适应，充分考虑市情和未来城郊农村人口转移趋势。�

　　2、深化改革，创新机制。发挥市场机制的作用，打破制约城市化发展的体制障碍，放开城乡要素市场，塑造各类城镇发展的公平竞争环境。

　　3、因地制宜，科学规划。结合城郊各区经济发展水平和特色优势，区别制定政策，科学规划，合理布局，重点扶持，梯度推进。�

　　4、统筹兼顾，协调发展。注重与经济社会进步、农村发展、生态环境保护的协调发展。�

　　（二）总体思路：

　　坚持经济、社会、环境的可持续发展，调整完善主城布局和功能分区，高起点建设一批卫星城，积极发展小城镇，加速形成数量与质量并重、规模适度、布局合理、产业优化、城乡优势互补的主城——卫星城——小城镇为轴线的多层次、网络状城镇体系，促进城市经济的快速发展。�

　　（三）发展目标：�

　　总量目标：

　　——2007年城市人口810万左右，非农业人口由目前的449万增加到550万左右，城市化率达到68%。�

　　——2007年主城常住人口控制在480万，与目前水平持平，发展人口规模15万人的卫星城8个，转移农业人口60万。�

　　——2007年发展人口规模5万人的中心镇30个，转移农业人口30万。扩大80个小城镇规模，转移农业人口10万。

　　空间布局：城镇体系由三级构成，各级城镇主要沿长江、汉水、京广铁路、318国道、轻轨等主要发展轴展开，呈轴射状圈层分布格局。�

　　第一级：主城。发展三个核心功能区和一个环城居住带。发展汉口地区金融商贸服务业核心区，武昌地区教育科技产业核心区，汉阳地区文化旅游和现代制造业新城核心区。在二环和三环之间开发建设由8个居住新区形成的环城居住带。�

　　第二级：卫星城。重点发展距主城15-25公里左右的阳逻、吴家山、蔡甸、常福、纸坊、前川、邾城、纱帽8大城市型卫星城。�

　　第三级：小城镇。发展金口、滠口等中心镇30个。扩大80个小城镇的规模。�

　　（四）制订城市化发展目标考虑的几个因素：�

　　1、充分考虑建设现代化国际性城市对城市化的要求。我市“十五”计划提出，“通过10-15年的努力，在经济发展、基础设施、社会文明和人民生活等各个方面基本实现现代化，为把武汉市建设成为现代化国际性城市奠定基础”。武汉市要建成现代化国际性城市，并在未来15年内基本实现现代化，就必须加快城市化进程。城市化是现代化的基础，是实现现代化的必由之路。城市化最初由工业化引起和推动，但两者的关系是动态变化的。当城市化达到一定的水平时，各类生产要素向城市聚集，城市经济逐步从工业化拉动转变为城市化拉动，促使城市功能不断提升，人民生活质量和人居环境质量不断提高。所以，加快城市化进程是建设现代化国际性城市的必然选择。�

　　2、充分考虑强化武汉区位优势对城市化的要求。我国城市发展格局已基本形成了一个菱形空间结构。京津作为政治经济中心一直是中国北部增长极，80年代实行的沿海开放战略使穗深成为南部增长极，90年代长江流域开发战略使上海成为东部增长极，西部大开发战略使成渝成为西部增长极。菱形结构之间，存在着较大的空间距离，在其心脏区域需要一个中心城市作为支撑点和连接点，以发挥承东启西、连接南北、呼应西部大开发的作用。武汉位于连接南北的京广、京九两条铁路干线与连接东西的沿长江高速公路的交汇点上，位于菱形空间结构的心脏区域，在全国区域经济发展中具有十分重要的战略地位。这个区位优势是武汉最大的优势，也是21世纪武汉抢占全国城市竞争制高点，实现中部崛起的重要支撑。要强化武汉的区位优势，就必须加快城市化进程。这是发挥武汉作为中国中部特大中心城市作用，提高城市集聚能力和辐射能力的必然要求。�

　　3、充分考虑经济发展水平对城市化发展的支撑作用。我市城市化率目标为2007年达到68%。如果仅从武汉市城市化水平发展的趋势来分析，未来五年我市城市化水平不会高于“九五”年均增长0.32个百分点的水平，而达到年均增长1.5个百分点。国内外城市化经验表明，一个时期的城市化速度直接受经济增长和产业布局调整的影响。从“十五”开始，我市经济已全面进入转型期，经济发展重点将转向经济结构战略性调整，以信息化推进工业化，大力发展以服务业为主的第三产业和现代制造业，推进传统农业向都市型现代农业的转变。未来五年，我市GDP年均经济增长速度为12%，远高于国家7%的水平，这将对我市城市化水平以高于全国水平0.5个百分点的速度增长构成基础性支撑。�

　　4、充分考虑体制创新对城市化发展提供的制度保障。未来五年，我市围绕经济发展和提高城市化水平，将在体制和政策上有所突破，解除制约生产要素自由流动的束缚。如逐步改革户籍管理制度，消除农村人口进入城市的体制障碍，完善社会保障制度和教育制度，为城镇居民提供生活保障，深化土地制度改革等等。我市目前59.2%的城市化率是以户籍非农业人口占户籍总人口的比重来测算的，近郊聚集的大批有稳定职业的“准市民”和“城中村”的“农民”都未计算在内。如果改革户籍管理制度，城市化率将有较大幅度的上升。未来五年的体制和政策创新将在很大程度上促进劳动力的自由流动，为我市城市化水平的快速发展提供制度保障。

　　5、充分考虑主城经济、人口和环境的承载力。期望通过主城来吸纳农业人口是不现实的。一是因为主城人口密度偏大。目前，主城区已有常住人口480余万，二环线以内人口密度高达2.2万人/平方公里。二是主城就业已呈超饱和状态。目前下岗职工中仍有22.5万人未实现再就业，每年还有数万新增劳动力需要就业。三是主城区基础设施建设成本较高，每增加一个城市人口所需政府支出较大，政府财力无法支撑大量新增人口对基础设施和人居环境的要求。四是文明素质较差的外来农村人口进入城市，必然会对城市的环境、卫生和社会治安等带来较大的冲击，影响城市的整体形象。因此，主城人口宜控制在目前的水平。�

　　6、充分考虑卫星城和小城镇的人口容量和发展潜力。郊区小城镇相对于主城区来说，基础设施建设投资成本较低，传统体制包袱较轻，与农民的“距离”较近，人口密度不太大，市场经济发展较具活力，吸纳农村人口进入小城镇的潜力较大，是推进城市化的重要依靠力量。2007年城市化率提高到68%，非农业人口由目前的449万增加到550万人左右，约有100万农业人口需要转移。发展人口15万人左右的8大城市型卫星城，可容纳人口120万，转移农业人口60万；发展人口5万人左右的中心镇30个，可容纳人口150万，转移农业人口30万；扩大80个小城镇的规模，可转移农业人口10万。卫星城和小城镇转移农业人口100万是可行

　　（四）武汉城市化发展的重点：�

　　1、主城。主城建成区面积275平方公里，占全市土地面积的3.2%，集中了全市53.4%的人口，是我市的政治、经济、文化中心。主城是我市城市化发展的重点，也是实现现代化的重要载体，在城市化进程中应着重考虑以下几个方面。一是合理控制主城规模。改变过去向外围摊大饼蔓延式扩张的城市发展道路,严格控制主城用地规模,走内涵发展的道路,以主城内部空间结构调整为主。主城的空间布局应采用集中的“建高层、低密度"形式，腾出大量绿化休闲等公共用地空间,着力改善人居环境,提升城市功能。二是调整主城人口布局。在今后的较长时期内，应逐步疏散主城人口，未来五年以疏散二环线以内人口为主。到2007年，在181平方公里的二环线以内，按人均用地50平方米考虑（2020年目标为80-100平方米），人口宜控制在360万以内，约需疏散25万左右人口，年均疏散5万人左右。考虑到目前我市汽车拥有率低，公共交通系统不够完善等条件的制约，主城区人口主要向10公里以内、二环线与三环线之间的近郊疏散。未来5年开发建设后湖、古田、王家墩、四新、南湖、徐东、罗家港、关山8个环城居住新区，引导二环线内居住人口向外围疏散。同时加快居住新区的基础设施、道路交通和社会公益设施的配套与改善，增加近郊居住新区的吸引力。三是优化主城功能和产业布局。在主城形成分工明确、协调合理的产业圈层结构和功能分区。沿长江、汉江自然地理分割强化功能分区，形成汉口地区金融商贸服务业核心区，武昌地区教育科技产业核心区，汉阳地区文化旅游和现代制造业新城核心区，重点发展汉阳新城，从经济总量上再造一个武汉。完善产业圈层布局，引导产业从内向外的产业梯度转移。二环线以内以第三产业为主，重点发展高层次的商贸、金融和服务业，构筑中央商务区，工业企业实行“退二进三”，搬迁到二环线以外；在三环线沿线以第二产业为主，形成几个特色鲜明的产业发展群，重点建设以东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区、吴家山海峡两岸科技产业园三大核心增长极为依托的新经济增长带。�

　　2、卫星城。未来5年实施以建设郊区卫星城为突破口，带动郊区小城镇发展的点面结合战略。重点发展距主城15-25公里左右,人口规模15万人左右的阳逻、吴家山、蔡甸、常福、纸坊、前川、邾城、纱帽8大城市型卫星城。主要承担疏散主城人口，容纳农业转化人口、联结主城和一般集镇及乡村等功能，成为主城产业转移和乡镇企业发展的基地。卫星城在建设中要处理好几个关系：一是处理好与主城之间的分工与合作关系。卫星城应与主城之间形成互补型的产业分工，可将不宜在主城发展的工业迁到卫星城，大力发展劳动密集型的产业，创造更多就业机会。同时，加强与主城之间共用基础设施的合作共建，如共建连接主城区的轻轨等。二是处理好与其他卫星城之间的分工与合作关系。各卫星城要从实际出发，综合考虑社会经济、历史文化和地理区位特点，发展特色经济和特色产业，形成特色城市。如阳逻可发挥长江的水运优势，建设集装箱转运枢纽，发展为现代化港口城；常福可发挥邻近沌口汽车城的优势，发展与汽车相关配套的机电工业，形成工业新城。要避免产业发展和城市建设中的同化现象。三是处理好与周边小城镇的分工与合作关系。卫星城可与周边小城镇形成垂直型的产业链分工体系，提高城镇之间的分工效益，扩大区域聚集规模经济，通过卫星城引导和带动周边小城镇的发展。