从证券市场监管的角度来分析如何使我国证券市场发挥作用

2025-02-21 16:15:46

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回答1：

一、明确市场监管理念

　　从我国政府近年来证券监管实践来看，监管思想不统一、监管政策的延续性不强是一个比较突出的问题。

　　从全球范围看，证券市场监管的指导思想大体可分为两种。第一种是强调在信息披露基础上的投资者自我保护，比较典型的如美国证券监管思想。这种监管指导思想的基础是证券市场监管法律体系健全、投资者比较成熟理性。比如美国证券监管当局就认为，只要上市公司披露足够的信息，同时保证这些信息的真实可靠，投资者就有能力做出自己的决定，至于决策失误造成的损失则由投资者自己负责。而上市公司信息披露的及时、准确与完整才是监管的重中之重。这种监管思想有利于提高监管效率，但缺陷是把监管的重点放在市场的有效运转和保护证券交易所会员的利益上，对投资者提供的保护往往不充分；第二种监管思想强调监管机构对证券发行者质量要求以及对投资者的保护责任。比如香港证券监管当局认为，必须对上市公司及其市场行为加大监管力度，以保证证券发行者的质量，同时中介机构都要承担相应的法律责任。在这种思想指导下，投资者的合法权益通常能得到较好的保护，但缺点是过分严格的监管会导致企业经营趋于保守，影响上市公司的融资效率和创新能力。

　　我国证券市场建立的时间较短，相关法律法规制度不健全，机构投资者队伍较小，与上市公司相比，投资者处于弱势。此外，上市公司整体质量不高。在这种条件下，采用第一种监管思想无法有效地保护投资者利益。因此，有必要采纳上述第二种监管思想，即把监管重点放在上市公司质量的监控和投资者的保护上去。

　　二、完善政府监管的基础法律制度建设

　　1、通过立法明确证券监管机构的独立法律地位

　　我国证券监管机构在《证券法》中称为“国务院证券监督管理机构”，其法律地位是由国务院确定的直属事业单位，随着政府任期的调整而调整，无法独立于政府。在我国行政权占主导地位、全国人大或常委会对行政权无法形成有利的制约的前提下，证券监管机构只对行政权负责而不对投资者负责，这样保护投资者的监管思想无法得到保证。在这个方面，可以借鉴美国的立法经验。美国SEC的地位是由法律直接规定的，不对美国总统和国务院等行政机构负责，其独立性能够得到保证。因此，有必要修改《证券法》，使我国证券监管机构的独立地位由法律明确规定，使其独立到能够对国有股东、国有中介机构实施监管而不被“俘获”，只有这样才能保证监管的效果。

　　2、通过立法增加对证券监管机构的授权

　　我国证券监管的对象主要包括上市公司和中介机构。上市公司绝大多数属于国有企业改制而来的，早期主要以地方国有企业为主，现在主要以中央国有企业为主。这些企业对地方政府的重要性自不必说，即使是民营企业或通过市场收购取得控制权的民营企业也是地方政府的各种利益的来源。而中介机构的代表——证券公司等绝大多数也是国有控股的。从这个意义上讲，证券监管机构监管的对象实际上是中央政府和地方政府。因此，如果证券监管机构的地位与国资委的地位相同，证券监管机构无法实施对上市公司的大股东——国有资产监督管理委员会进行监管。在这种前提下，现有证券监管机构现有的法律地位与法律授权范围使得证券监管机构反而成了“弱势主体”。可以说，我国立法机关目前对证券监管机构的授权较少，导致证券监管机构无法有效开展工作，这也是造成目前政府监管效果不理想的直接原因。

　　强化证券监管手段，必须由法律授予证券监管机构更多的权力。拥有一定立法、司法、执法权力的监管部门比司法机构更能有效地防止证券市场的违规违法行为。美国的证券市场监管机构SEC具有非常大的独立性，其拥有广泛的传讯、调查、听政、处罚、禁止、起诉等权力以及类似立法的权力10项之多，而我国证券监管机构的权力只有包括制定规章权、行政许可权、行政指导权、行政处罚权等，范围小得多。因此，有必要通过《证券法》增加对我国证券监管机构的授权，使其在证券监管方面拥有广泛的权力，例如参照美国建立“吐出非法利润”制度追缴、分配给投资者；授予证券监管机构财产扣押权等，最终通过立法使证券监管机构成为立法、司法、行政之外的第四机构。

　　目前，我国证券监管机构的授权已经取得了一些进展，但还远远不够。目前，急需授予证券监管机构的权力有调查权(有权不事先通知被调查者即可直接调查其财务、银行账户)、传唤权(有权传唤当事人，不接受传唤的被视为违法)和举证责任倒置(举证责任由被调查者承担)等。

　　3、完善证券市场监管配套法律法规

　　目前正在执行的《证券法》、《公司法》，对于监管执行方面的规定语言不详，严重影响了执行效果。应抓紧制定《证券市场监管执行法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定，使证券市场的监管执行有法可依，落到实处。

　　三、完善政府监管机构的制度建设

　　1、从“三权分立”的角度重塑证券市场监督机构

　　我国证券市场实行统一监管模式，证监会及其下属机构负责证券监管的行政执行，而证券立法和监督职能主要由全国人大和司法部门行使。考虑到证券监管的专业性和复杂性，有必要从“三权分立”的角度重塑证券市场监督体制，分别建立行使证券立法和证券监督职能的专业机构。

　　立法机构方面，建议全国人大常委会下设证券业政策制定委员会。证券业政策制定委员会负责广义的证券立法，这不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，在人员构成上，主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证等研究。

　　监督机构方面，建议设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担，国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员、监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。

　　2、加强对监管者的监管

　　我国上市公司的高层管理者经常是由地方政府任命，证券公司等中介机构的高层管理者也经常来自于证券监管部门或者地方政府，甚至还会重新回到证券监管机构，从而在监管机构和被监管对象之间存在千丝万缕的联系，形成所谓的“旋转门”现象。要避免监管的“旋转门”现象出现，就要在监管者和被监管者之间设立防火墙，限制官员在监管机构和被监管单位之间的自由流动，为监管人员建立诚信档案，建立监管绩效评价体系，等等。

　　四、加强政府监管的外部合作

　　1、充分利用社会公众监督

　　社会公众监督所具有的及时性、普遍性是政府监管所无法比拟的，“蓝田事件”既是明例。政府监管机构应适时地引导和利用社会公众监督。目前，首先需要加强的是证券中介机构的法制约束和自我监管功能。这包括按照国际会汁准则和审慎原则审计上市公司财务与会计报表，并以承担无限法律责任的原则约束会计事务所的法律责任，建立严格的上市文件由律师事务所鉴证制度。

　　2、扩大与其他金融专业监管机构的合作

　　要加强对混业渗透的监管，并建立联合监管的沟通机制，例如，将目前银监会、证监会和保监会之间的联席会议上升为—种日常工作制度。同时可以借鉴美国针对金融控股公司的监管模式，建立相应的伞型监管雏形。在伞型监管体系中，银行监管当局应该成为核心。

　　3、加强国际监管合作

　　证券监管国际合作的主要内容包括：建立信息共享机制、协调资本充足度要求、建立证券跨国发行和上市的统一的信息披露及会计标准、协调解决信息技术和电脑网络发展对国际证券监管带来的新挑战、降低国际清算风险等。对于我国的证券监管机构来说，加强证券监管的国际合作，不但可以提高我国证券监管的效率，控制风险在国际间的传递，还可以促进我国证券监管的规范化、国际化、现代化。

　　参考文献：

　　[1]田素华，吴士君．中国证券市场风险特征的实证研究[J]．经济科学，2003；(1)：20—30

　　[2]刘笑梦．政府防范证券市场风险的行为研究[J]．金融研究．2001；(12)：13一19

　　[3]张文魁．中国证券市场风险：监管转型、整顿和软着陆．上海金融，2002；(5)：7—10

　　[4]邓少灵，戴光岳，王子成．证券经营机构的风险管理．华东经济管理，2002；(12)：35—37

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