什么是公地灾难？

“圈地运动”与“反向公地灾难”
——谈农地产权整合对抑制滥圈地的意义
国土资源网 (2004年2月10日 9:44)

园区圈地泛滥，很重要的一个原因是，集体所有权没有起到限制权利被随意转化的行为，农地能够很轻易被征用。所以，有人提出要进一步明晰农地产权，甚至细化到个人，这样才能遏制滥圈地行为。我不赞同这样的看法。产权明晰论依据的其实是“公地灾难”理论，但是，现实情况却是需要具体分析的。

经济学上的“公地灾难”故事，说的是一块草场，如果没有人能够声称拥有这块草场，那么大家就会蜂拥而上，拼命地在这里放牧，直到放牧过度，草场被啃得光秃秃为止。在我们身边也不难看到，老式楼房的公共走道注定要被瓜分并堆满杂物，而当年所谓“美洲有个加拿大，中国有个大家拿”之类的国有资产流失也渊源于此。公地的灾难在于：只要是“无主”的东西，肯定会被大家糟蹋得一干二净。

“公地灾难”的产生是由“公地”的产权特性所决定的。“公地”作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，而且没有人有权阻止其他人使用，结果是资源的过度使用和枯竭。过度放牧的草原、过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源以及污染严重的河流和空气，都是“公地灾难”的典型例子。它们之所以叫“灾难”，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力，而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。

如何解决“公地灾难”？按照当前一些人的观点，应当将产权界定清晰，即“产权明晰”。那么，什么是“产权明晰”？就是产权的归属清楚无异议，但不一定必须将所有权界定到自然人。现实中，土地产权在法律上明明是清晰的。例如，我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”土地产权的归属是很清楚的。但是，众所周知，土地利用效率比较低，农民集体的土地很容易被征用，且征地补偿不合理或难以到位。为什么？

我认为，中国的土地产权并不是虚置、不明晰的产权，而是支离破碎的产权，从而出现了“反向公地灾难”。“反向公地”正好与“公地”有相反的产权特性。公地灾难实际上是没有界定产权导致资源被过度利用，而反向公地灾难则是界定了产权，但产权缺乏保障，从而导致资源（财产）及其利益容易被强势群体所侵占。要搞清楚反向公地灾难的实质，我们先看法律规定。我国《土地管理法》第14条规定“农民的土地的承包经营权受法律保护”，但是该法第44条又规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”从上述规定可以看出，当国家征用土地�包括征用承包土地　时，被征地单位（包括隶属于农村集体经济组织的承包人）应当服从国家的征用。可见，当土地承包权与国家土地征用权发生冲突时，前者必须服从于后者。集体经济所有权相应地不得不让位于政府行政权。

所以，在中国，尽管中央反复重申赋予农民30年耕地承包权、让农民吃“定心丸”，但在实践中，一些地方不顾农民长远生计，强制性征地，农民集体虽然拥有土地的所有权，但是这种“所有”几乎有等于无：一是一些基层政府对农民土地想征就征，不与农民商量；二是土地低进高出，层层克扣，侵占农民利益，也引发腐败，有的地方经过层层克扣之后，给农民的征地补偿费仅为土地出让收入的2．7％；三是被征土地大多是沃土，对今后农业生产影响较大，在东部地区尤为突出；四是有些基层政府为了搞形象工程占地，既剥夺了农民的土地，又劳民伤财。据了解，我国已有2000万农民因失地而“失业”，有不少失地农民由于补偿不到位、就业无门路等因素，危及到基本生计，成为一大困难群体。失地农民不再是个别现象，已成为一个弱势“群体”；失地农民问题不再单是经济问题，已成为影响稳定的政治问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访达4116件，大部分聚焦在失地失业问题上。

“公地灾难”可以靠明确产权来解决，而“反公地灾难”则需要以整合产权来化解，也就是说，赋予集体土地产权更多的权利，要进行切实的保护，避免产权人的利益受到损害。具体讲，就是改革现行征地制度，对限制集体土地产权的规则进行变革，将产权主体应该享有的权利进行返还。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿。”所以，当前，应借着修改《土地管理法》等契机，进一步明确农地产权主体享有的权利，将权利内容进行细化。进一步明确征地目的，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当严格用于公共利益的需要。要把为公共利益而实施的征地与一般经营性项目用地严格分开。在土地利用总体规划和年度计划确定的非农建设用地范围内，农民集体和农户可以以土地使用权入股、租赁等方式参与经营性建设项目的合作开发，也可以经土地管理部门批准后由农民进行开发经营。要改进征地补偿办法，做好安置工作。从土地对于农民的功能出发，给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。不仅要使农民能够解决眼前生活，也要能够让农民有一笔钱用来重新安置就业，还要将被征地农民纳入当地的城镇居民社会保障体系。