投标保证金有哪些形式？

2020年7月16日《中国银行保险报》第5版整版刊登由西南财经大学保险学院联合工保科技发布的《中国建设工程保证保险蓝皮书（2020）》摘要版，以下转载蓝皮书摘要版全文，敬请关注：

/ 蓝皮书 · 前言

2020年全球经济形势因“疫”而变，聚焦到工程建筑领域，2月8日在国家发展改革委官方网站上，一份《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》（发改电〔2020〕170号）发送给了“各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团发展改革委、招投标指导协调工作牵头部门、公共资源交易平台整合牵头部门，中国招标投标协会、全国公共资源交易平台、中国招标投标公共服务平台”等部门机构，《通知》第七条要求：“改进投标担保方式。在全面推行投标保证金线上缴退的同时，大力推广使用保函特别是电子保函替代现金保证金，实现在线提交、在线查核。”2月26日，住房和城乡建设部发布《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号），强调“以银行保函、工程担保公司保函或工程保证保险替代保证金，减少企业资金占用”。尽最大努力化解突发疫情对我国经济的影响，建设工程保证保险及其电子化平台建设成为“防疫复工抓手”之一，又是建筑领域改革发展的应有之义和创新之举。

在此背景下，加快推行建设工程领域工程保证保险制度，不仅有落实文件通知精神的迫切意义，而且更是实现建设工程领域改革发展目标的必然，同时加紧研究建设工程保证保险，本身也具有重要的学术价值和意义。

本着上述初心使命，在中国保险学会指导下，西南财经大学保险学院与工保科技（浙江）有限公司成立课题组，开展了建设工程保证保险的探索研究，其成果汇集成册，以《中国建设工程保证保险蓝皮书（2020）》发布于世，其主要内容涉及我国建设工程保证保险的兴起与发展、合同主客体、试点政策模式及成效、监管及自律、定位、发展路径、未来模式、以及当前我国建设工程保证保险在发展中面临的一些问题。发布蓝皮书旨在能成为社会各界集思广益进一步有效推动建设工程保证保险发展的“加速器”，通过科技赋能有效提升保险机构服务能力，最终实现优化营商环境，切实减轻企业负担。作为产学合作国内首部建设工程保证保险的蓝皮书，开启了工程保证保险领域深度沟通的平台。虽然课题组竭尽所能做了大量工作，但是工程保证保险的理论研究和数据资料较为匮乏，加上首次出版，内容中不妥不当之处在所难免，敬请读者不吝指教。

第一章、我国工程保证保险兴起与发展

工程担保制度，是上世纪八十年代我国建设工程领域引入的一项风险保障制度，通过引入保证金或第三方保证人，旨在解决我国建筑市场长期存在的各类不规范行为，强化市场守信履约，转移、分散、防范和化解各类工程风险，保障工程建设质量与安全。

工程保证保险是工程担保方式之一，是一种以建设工程合同履约行为为标的的合同保证保险。具体而言，工程保证保险是投保人向保险人交付保费，当投保人因作为抑或是不作为导致未履行约定或法定义务，给被保险人造成损失时，由保险人向被保险人赔付的一种风险转移机制。近年来，关于保证保险法律属性的讨论逐渐平息，基本达成了其属保险本质之共识。

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从经济角度看，工程保证保险是分摊损失、提供经济保障的一种财务安排。

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从法律角度看，工程保证保险是一种合同行为。

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从社会角度看，工程保证保险具有互助性质。

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从风险管理角度看，工程保证保险是风险管理的一种方法和机制。

图1-1 国内工程保证保险主要险种

2016年国家发布《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》明确，对建筑业企业在工程建设中需缴纳的保证金，除依法依规设立的投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金外，其他保证金一律取消。与之对应，目前国内工程保证保险主要包括与四种保证金对应的投标保证保险、履约保证保险、质量保证保险与农民工工资支付保证保险。

此外，国内工程保证保险市场中还活跃着预付款保证保险、业主合同款支付保证保险等。

1980年国内保险业务恢复后，原中国人民保险公司在其涉外业务中试水了工程合同保证保险业务。2006 年《关于在建设工程项目中进一步推行工程担保制度的意见》明确：“提供工程担保的保证人可以是在中华人民共和国境内注册的有资格的保险公司。”此后两年间，国内部分保险机构零星以“保证保险履约保证函”的形式提供履约保证服务，但整体而言工程保证保险产品的研发、推广、运用近乎停滞。

随着风险管理技术的提升和社会信用环境的变化，保险机构对工程保证保险市场的“触觉”开始敏锐：2012年，美亚财产保险有限公司提交了申报部分工程保证保险条款的请示，得到监管部门批复。2014年，浙江省温州市建设主管部门试点引入长安责任保险股份有限公司提供的“建筑工程施工合同履约保证保险”，自此之后工程保证保险正式步入了试点政策加持期。

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2015年，安徽、云南、福建三省率先发文试点工程保证保险；

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2016年，吉林、四川、浙江三省加入险种试点行列；

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2017年，新疆、广西、青海、山东、海南、江西、湖北、江苏、天津九省（自治区、直辖市）先后发文支持工程保证保险发展；

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2018年，贵州、河南、湖南、广东、宁夏、辽宁、甘肃、黑龙江八省（自治区）相继推行工程保证保险制度。

工程保证保险凭借其办理快捷、不占用授信等优势成为发展最快的工程担保方式。2019年《住房和城乡建设部等部门关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》更是提出“到 2020 年，各类保证金的保函替代率明显提升”的目标，并要求加快推行银行保函制度，在有条件的地区推行工程担保公司保函和工程保证保险。截止到2020年6月，全国已有28个省（自治区、直辖市）出台建设工程保证保险相关政策。

我国工程保证保险的发展仍处于起步阶段，当前主要表现出“保函代替现金保证金”的宏观趋势、“三大工程担保方式竞争发展”的中观趋势以及“电子保函服务平台兴起”的微观趋势。

第二章、我国工程保证保险合同主体、客体与内容

工程保证保险如今已成长为工程担保市场的一支重要的新兴力量，具体表现为：

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工程保证保险业务总量持续增长。根据2016年-2019年度国内工程保证保险的部分行业数据，全行业工程保证保险整体保费规模从2016年的1亿元上升到了2019年的11亿元。

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工程保证保险市场主体不断增加。通过2014年-2019年中国开展工程保证保险业务的保险公司总量分析行业发展状况，从2014年的1家发展到截至2020年5月的43家。

工程保证保险制度发展涉及多方面的主体，包括保险合同主体，如建筑企业、保险公司、建设单位、农民工；也包括保险市场的其它主体，如保险中介、技术及管理机构。

图2-1 工程保证保险合同主体、客体关系图

建设工程保证保险能够以较低的成本释放各类工程保证金造成的现金流压力，且不占用企业银行授信，对于国内建筑施工企业发展有着重要的市场价值。

工程保证保险中的投标、履约、工程质量保证保险，主要是为防止承包商的合同违约行为对建设单位方造成相应损失，其被保险人为“建设单位”；农民工工资支付保证保险则是为保障农民工工资支付，其被保险人为“农民工”。

合同款支付保证保险中，建设单位作为投保人，建筑施工企业作为被保险人。

工程保证保险市场的其他主体是指除工程保证保险合同主要主体外，参与工程保证保险推广运用和提供相关服务的主体，主要包括：保险中介、技术及管理机构。

保险中介渠道将是工程保证保险市场发展过程中不可忽视的重要推动力量。目前国内保险中介组织在相应的专业技术、人才、管理力量方面缺乏积累，保险中介推广工程保证保险的能力还较为有限，但未来仍有较大发展空间。

在工程保证保险推广过程中，技术及管理机构为其提供专业、有效的技术与风险管理服务，对于险种市场推广、产品功能实现、保险服务提升等方面都起着重要的支持作用，主要可分为第三方风险管理公司与第三方技术服务公司两类。

在工程保证保险领域，第三方风险管理公司主要是指受保险公司委托，运用专业的风险管理技术对工程保证保险风险因素进行识别、评估，并提出风险控制措施、风险应对方案，提供核保依据的专业机构。

第三方技术服务公司是随着大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等科技迅猛发展，在加快科技应用背景下，出现的全新行业主体，能够为传统保险机构与政府部门提供软硬件平台服务、系统技术服务、数据分析服务等多方面的技术支持。

在协助政府提升服务水平方面，第三方技术服务公司通过搭建“互联网+政务+监管”平台，如工程保证金信息化管理和监督平台、投标保证保险电子保单服务系统等，与工程项目全流程审批管理系统和其他监管系统实现信息共享，为政府主管部门提供数据统计、项目风险管理、保证保险办理等技术解决方案。

工程保证保险合同内容主要包括保险责任、责任免除、保险金额和免赔率（额）、保险期间、保险人义务、投保人与被保险人义务、赔偿处理等几部分。其中保险责任是投、被保险人的关注焦点，是工程保证保险板块项下不同险种产品的核心差异之所在，也是保险公司开展后续理赔服务工作的主要合同依据。

工程保证保险涵盖了工程合同流的多个环节，分别适用于不同场景，服务于特定对象，对于投、被保险人和相关政府主管部门来说具有保险责任覆盖全面、易于理解的特点，更加体现了工程保证保险在合同设计与应用层面的实用性。

第三章、我国工程保证保险试点、现状与问题

随着工程保证保险试点范围在全国不断扩大，各地在险种试点实践中不断探索积累，逐渐呈现侧重点不同的七大差异化特征：

图3-1 全国试点模式七大差异化特征

差异化特征一：信用评价/差别化费率。

各地政府试点政策意见中，普遍提出通过信用评价机制，对建筑企业实行差别化费率，促进建立“守信激励，失信惩戒”的建筑业市场机制。

差异化特征二：共保体与单独承保。

各地在推行工程保证保险工作时，多数要求保险公司采取“一家保险机构牵头，联合数家保险机构组成保险共保体”的业务模式；部分地区也允许各家保险公司采取自由化分散承保的业务模式，给予投保人更大选择空间。此外，保险公司还可以通过再保险的方式有效防范和控制风险。

差异化特征三：投保模式与产品形式。

各地工程保证保险试点发展大多提出“倡导网络投保”与“积极发展电子保函”要求。

差异化特征四：保险公司动态风险管理与建筑市场信用体系建设。

保险公司借助建筑市场信用体系建设，促进实现自身动态风险管理或借助第三方专业技术管理机构进行的风险管理，又通过与政府相关信息监管平台互联互通，成为建筑市场信用评价体系中的一部分，促进完善建筑市场信用体系建设。

差异化特征五：第三方专业机构。

不同地区试点政策意见中，对于保险公司风险管理、信用评价等业务内容，提出可以借助包括第三方信用调查管理机构、工程咨询机构、工程监理机构等第三方专业机构力量。

差异化特征六：保险公司资质能力。

各地政策意见对于保险公司的资质要求较为一致，即符合银保监会监管要求的条件，也对其能力进行了具体的要求，集中体现在：“是否具有完整服务网点”、“是否具有丰富房屋建筑和市政基础设施工程领域保险服务经验”等方面。

差异化特征七：保险机构不得为同一项目发承包双方提供工程保证保险。

由于在同一工程建设合同中，建设单位和承包商具有利益的冲突性，为了保证交易安全，部分地区试点文件要求，同一保险机构不得在同一工程项目中同时为承包人和发包人提供保证保险。

在工程保证保险的市场实践过程中，国内保险公司在业务运营方面进行了多方面的探索尝试，积累了宝贵的市场运营经验：

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专业化管理体系逐步成型。保险公司现有业务体系、核保体系、再保体系都经历了一个倒空和再学习的过程，业务管理逐步趋近于精细化、专业化。

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队伍素质快速提升。工程保证保险对跨界知识的储备量和理解力要求较高，高素质的销售人才和管理人才需求日趋强烈。

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跨界合作取得良好成效。在部分地区，试点保险公司依托第三方专业风险管理机构开展市场推广工作，取得了良好的效果。

同时，保险公司在试点运营过程中也表现出一些问题：

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不理性的价格竞争。从国内工程保证保险的试点情况来看，保险公司的主要竞争手段是传统的价格竞争方式。为了保费规模和市场份额，某些试点地区出现“一家降价，行业跟风”的情况，忽视了风险管理和保险服务，保费充足度降低，影响偿付能力。

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缺乏理赔经验和理赔案例研究。保险理赔的速度和质量是影响工程保证保险市场发展的重要因素，但目前国内工程保证保险的理赔案例相对较少，专业性理赔人才也较为缺乏，缺少对理赔案例进行深度的研究和探索，无法形成系统性的理赔制度和理赔流程。

第四章、我国工程保证保险的监管与自律

当前，工程保证保险表现出行业协同监管特征：除银行保险监管部门对于保险机构市场行为、偿付能力和公司治理的监管之外，各试点地区的住建部门、人社部门、公共资源交易中心、交通运输部门以及水利部门等建设主管部门也参与了工程保证保险的监管工作。

图4-1 我国工程保证保险监管体系

在工程保证保险中，市场行为监管主要体现在业务监管和产品监管两个方面：

在业务监管方面

2017年7月原保险监管部门印发《信用保证保险业务监管暂行办法》，首次从经营规则、内控管理、监督管理等方面对出口信用保险以外的信保业务予以全面规范，改变了此前主要依靠行政处罚、专项整治的事后监管思路，逐渐从结果性的事后监管向过程性的事前事中监管转变。2020年5月，银行保险监管部门又印发《信用保险和保证保险业务监管办法》，对保证保险的业务监管进行了全面修订，并着重强化偿付能力监管约束，确保信保业务发展与公司实力、风险管理能力相匹配。

在产品监管方面

2020年2月银行保险监管部门发布《关于进一步加强和改进财产保险公司产品监管有关问题的通知》，明确自3月起，工程保证保险均由属地银行保险监管部门负责备案并监管。依据新规，未来各地银行保险监管部门将重点关注工程保证保险的条款费率、风险控制，通过跟踪监测辖内公司产品情况、组织实施辖内公司产品非现场检查、负责与产品相关的信息公开与信访投诉工作等进行产品监管。

在工程保证保险的推行过程中，各级住房城乡建设部门、人力资源和社会保障部门、银保监部门等各司其责、通力合作，及时协调解决建设工程保证保险推行工作中遇到的矛盾和问题。各试点地区因地制宜，为不同险种制定了差异化的监管要求。

保险业的自律监管主要依托保险业的全国性自律组织——中国保险行业协会进行。在工程保证保险领域，保险行业协会所能够发挥的积极作用包括提升行业服务质量、提供行业示范性标准条款等。

与此同时，工程保证保险行业还自发通过组建保险联合体（共保体）进行自律监管。

工程保证保险作为建筑市场监管的创新方式，将有助于在整个建筑行业提升政府监管效能，形成政府监管方式转型升级的新动力，逐渐成为新时代政府转型的重要手段。

第五章、美国与韩国工程保证保险制度发展及特点

相较于我国工程担保制度发展，一些发达国家早在19世纪末就已经开始对这一制度进行探索尝试，发展至今已形成较为完整的制度和体系，值得我国参考借鉴。

美国工程担保制度已经实践了100多年，在立法建设、市场监管、功能应用等多方面都形成了较为完整的制度体系并取得了成功。保险公司作为工程担保市场主要承保人，占据约90%左右的市场份额。立法建设是美国工程保证保险得以快速发展的重要保障，即针对工程担保制度设立专门的国家法律，对政府承包工程项目（包括楼房及公共设施建设、改建和修复等），进行“强制实施”担保。

在亚洲范围内，韩国是工程保证保险市场发展时间较早、发展速度较快、发展程度较成熟的主要代表国家。早在1969年，韩国富达担保公司(原SGI)成立，其开启的保证保险服务即正式成为韩国工程保证保险市场业务的开端。

在 2004 年，韩国保证保险市场保费收入就达到 7.77 亿美元，与美国、意大利、墨西哥、法国共同位列世界保证保险保费收入前五名。而在韩国整体保证保险市场中，工程保证保险占据着超过三分之二的市场份额，因此也获得了长足的市场发展。2004年以后，韩国工程保证保险市场保持稳步增长，截至 2018 年市场总体保费规模约为24 亿美元。因此，探索分析韩国工程保证保险市场的发展路径对我国也有着重要的借鉴意义。

第六章、我国工程保证保险定位、发展路径与模式探索

我国工程保证保险的发展仍处于起步阶段，当前主要表现出“保函代替现金保证金”的宏观趋势、“三大工程担保方式竞争发展”的中观趋势以及“电子保函服务平台兴起”的微观趋势。

随着我国招投标电子化进程的不断推进，投标保证保险电子化已成为发展趋势，并带动了电子保函服务平台的兴盛。目前，国内工程投标保证保险的电子化运作模式主要分为三种，即传统“1+N”模式、共保体“1+1+1”模式、新型行业联合发展“1+1+N”模式。三种模式各具特点，对于国内工程投标保证保险的市场发展有着重要的参考价值。

图6-1 国内工程投标保证保险的电子化运作模式

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2017年1月起，全国各地区陆续通过当地住房和城乡建设主管部门、公共资源交易中心上线投标保证保险电子保单系统。同年，云南、广西主要通过在建筑诚信和监管一体化平台上线建设工程保险模块，开通了电子保单功能；杭州市江干区则开始在银行电子招投标平台提供自助办理投标保函业务。

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2018年7月12日，辽宁省大连市公共资源交易中心上线全国首个电子化保函的服务系统，诞生全国首张投标保证保险电子保单。同年，四川省乐山市、福州市马尾区等地的公共资源交易中心也先后上线了投标保证保险电子保单系统。

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2018年12月29日，乐山公共资源交易中心投标保证保险电子保单服务平台上线。乐山市投标保证保险电子保单服务平台按照《电子招标投标办法》进行系统建设，完全嵌入公共资源交易电子服务平台，投标人无需切换系统操作即可完成投保，监管部门实现了对于投标保证保险保单的集中管理、动态监管等功能。

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2019年7月1日，湖南长沙公共资源交易中心上线工程建设投标保证保险电子保单系统，采用了全国首创的1+1+N模式，即“一个交易中心+一个电子保函服务平台+多家金融服务机构”。该模式下公共资源交易平台首先与第三方平台对接，而后通过第三方平台与各金融机构对接，系统对所有金融机构开放，随机分配出单。该模式依托专业第三方平台的技术优势，推进交易平台建设得更完善、更安全、更便捷；与此同时公共资源交易中心只需要制定规则，做好监督管理工作即可，实现了“监管有序、合理分工”。长沙公共资源交易中心的电子保函运营模式在全国范围内引发了广泛讨论，2019年三、四季度，国内诸多公共资源交易中心开始学习或效仿“长沙模式”，电子保函在国内的关注度和讨论度快速提升。

2020在因“疫”而变的格局之下，工程保证保险智能化、线上化、电子化已成为行业趋势共识，应用数字化技术提高风控、精算、服务等水平，实现工程保证保险的运营转型、模式创新、产业融合将是大势所趋，对于保险机构而言，未来注定是一场“科技赋能”之争。

结语：

因刊载篇幅所限，以上内容为《中国建设工程保证保险蓝皮书（2020）》章节节选，相关引文标注请见蓝皮书完整版。更多精彩内容，敬请发送关键词“蓝皮书+您的联系方式”至课题组专用邮箱：LPS@cngongbao.com，课题组将及时联络您。

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