当签订施工合同时，本身就不能违背招标文件的实质性内容，招标的过程就是形成合同的过程，最后的合同不过是根据招标过程中发售招标文件（要约），递交投标文件（承诺），所形成的。因此，施工合同与招标文件发生冲突时应以招标文件为准。
招标文件中有合同范本，导致冲突的原因有两种。
一：制作招标文件的时候没有仔细考虑业主的意见。
二：开评标结束以后业主改变了合同条款。
第一种情况一般需要代理机构做出解释。
第二种情况只要业主和中标单位同时签订就可以。
注意：一般招标文件中都会说明合同签订以实际为准。
所以应该是以合同签订为准。
另一方面是要看文件和合同冲突问题的严重性来判断。实质性问题，影响到招标过程的合理性的时候要进行重新招标。
以施工合同为准，施工合同解释顺序为先
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