镇政府能否成为集体土地所有权主体?——对农村土地确权法律规定的理解与适用

□白新亚
阅读提示：本案中，两村的主要抗辩理由是原镇里从来没有镇（公社）一级农民集体组织，所以，原镇政府无权成为争议土地的诉讼主体。
［案情］
北村和西村邻靠渭河南岸，由于河水不稳，暴洪时常淹没沿岸农田，自1962年起，两村各自组织修筑堤坝。1976年，公社（后改为镇政府）决定把两村的1600亩河滩地（北大队1083亩，西大队517亩，）收归公社统一规划，统一治理。治理后的滩地三成按两个大队投入的土地面积依比例分配，其余七成由公社统一经营利用。
1979年初，公社治渭改滩结束，划给北村大队226.9亩，划给西村大队206.9亩，其余归公社使用。两大队不同意，由此不断上访，要求公社退还全部滩地。1981年至1985年，镇政府先后分几次又返还北村滩地223.2亩、返还西村滩地127.5亩。其间，北村地界范围的滩地，经镇政府之手，被国家征用329.9亩，其余滩地，由镇政府办纸厂、水泥制品厂、农场，共占用485.54亩。
北、西两村不断向原镇政府索要全部滩地。2004年8月27日，原镇政府向县政府申请，请求解决河滩地的归属。2005年2月15日，县政府依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款第（二）项“由于土地开发、国家征地、集体兴办企事业或者自然灾害等原因进行过土地调整的，按变更后的现状确定集体土地所有权”，作出了“原镇农场、纸厂、水泥制品厂占用的485.54亩土地属原镇农民集体所有，由原镇政府代管”的土地权属争议处理决定。
两村不服，认为从来没有镇（公社）一级农民集体组织，于是申请复议。在复议被维持后，又提起行政诉讼，2005年12月22日，市中级人民法院作出维持县政府处理决定的行政判决。
［分析］
笔者认为，本案的行政处理决定、复议决定乃至行政判决，并不能使人信服。因为两村的主要抗辩理由是原镇从来没有镇（公社）一级农民集体组织，所以，原镇政府无权成为本案争议土地的诉讼主体。纵观三次结果，处理和审理机关始终没有把本案中的乡（镇）农民集体、乡（镇）农民集体经济组织、乡（镇）人民政府（公社）三者之间的区别和与争议土地的联系讲明说透，因而在依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十条第二款（二）项规定，对争议土地权属的确权适用上，总给人以生搬硬套的感觉。
现将1998年9月由国土资源部和北京大学法学教授为主的编委会编著的《新土地管理法与土地执法实务全书》关于本法第十条的立法原意和适用释义全文引用出来，供大家学习参考，以便对本案的确权作出正确的判断。
“本条规定的是集体土地所有权。
集体土地所有权是农村集体所有权的一种。根据我国现行立法的规定，集体土地的所有权主体一般是村集体组织，但在照顾既成事实的情况下可以是乡（镇）集体组织或村内不同的集体组织。
在存在集体经济组织的情况下，以该组织为集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体。”
这里存在一个问题，集体土地原属乡（镇）所有的，在乡（镇）集体经济组织已不存在，而由乡（镇）政府代管的情况下，该土地应当确定为何者所有?我们应该认识到确定农村土地的所有权归属，应当本着尊重历史的态度。如果土地过去是归公社（及现在的乡或镇）所有，那么首先应当确定他们是属于集体所有，也就是说，属于全乡（镇）的农民所有。如果以前的集体所有权主体是乡（镇），而现在乡镇集体经济组织已不存在，则应当参照“三级所有、队为基础”的原则，承认村一级集体经济组织或者村民委员会有权成为本村范围内集体土地的所有权主体。
这里需要说明的是，所谓乡（镇）集体经济组织，应当是从事生产经营活动，其产权和收益归属全乡（镇）农民，并且全体集体成员能够通过一定民主管理程序行使社员权的组织。如果名为集体经济组织，实际上并不从事生产经营活动，或者虽然从事生产经营活动，但其产权、管理权和收益权事实上为乡（镇）政府或少数乡（镇）干部所把持，那么，应当认定该集体经济组织已经名存实亡。在这种情况下，就应当将土地确定为村集体组织所有。
在原乡（镇）集体土地被确定为村或者村以下的集体组织所有的情况下，以下两个问题应按不同办法处理：原有的乡（镇）企业的产权可以维持不变，但其占用的土地，所有权属于村或者村民小组，使用权属于该企业；属全乡（镇）农民共同收益的道路、水利设施、学校、医院和其他公共设施，可以确定为全乡（镇）的各村共同所有，委托乡镇政府代为管理。
在集体土地所有权确权过程中，常常发生乡（镇）、村、组不同集体组织之间的权属争议。在这种情况下，集体土地所有权主体的确定，可采用如下标准：第一，在乡（镇）与村之间，农地和农民住宅用地原则上应确定为村（或者村内的组，下同）所有，乡镇企业的建设用地，如果乡政府已经向村支付了相当于国家征地补偿标准的补偿费或采取适当的安置措施，原则上应确定为乡镇集体所有。第二，在村与村内小组之间，根据本法的精神，土地所有权归属应以确权以前所有权行使的事实状态为准。
人民法院出版社的《中华人民共和国土地管理法配套规定新释新解》对本法第十条中“已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的立法原意和适用也作了具体释解：“这种情况包括：一是指改革开放以前，原来以人民公社为核算单位的土地，在公社改为乡（镇）以后仍然属于乡（镇）农民集体所有；二是在人民公社时期，公社一级掌握的集体所有的土地仍然属于乡（镇）农民集体所有。上述两种情况下的土地仍然由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”