房地产税：如何征收与何时征收

如何征收

如何征收房地产税主要涉及四个方面：征收范围、税率标准、计税基准、减免征范围。关于税率标准和减免范围，预计按照“充分授权、分步推进”的原则，授权各地方政府根据各自的实际情况制定。从国际经验看，在具体税制设计时需要注意以下两个问题。

一是税率标准设置和减免范围需要兼顾税收筹集和民生保障。房地产税主要作用是调节收入分配、筹集财政收入，并有助于逐步形成房地产市场的长期调控机制。

就筹集财政收入的功能来说，1994年分税制改革后，地方政府财政支出缺口增加，在房地产市场持续高速发展的背景下，土地出让成为弥补缺口的重要的收入来源。据中国指数研究院最新公布的《2017年全国300城市土地交易报告》数据显示，2017年土地出让总金额为40632万亿元，同比增长38%。土地出让金收入占财政收入的比重约40%，其中江西、重庆、江苏和安徽的占比甚至超过60%。随着城市的建设发展，新增土地规模会逐步受到控制，拆迁成本的上升也使得地方政府从土地出让中获得的收益比重会趋于下降；在房地产增量市场发展增速放缓的同时，土地出让增速趋势亦逐渐放缓，部分地区重点依赖土地财政支撑地方财政支出的模式不可持续。

同时，在防范化解金融风险，地方债务整顿和监管力度趋严的政策背景下，如何避免地方政府在基础设施建设等方面大量投入，而导致的债务偿付危机，增加地方财政收入，是目前地方政府需要解决的现实问题。按照国际惯例，房地产税作为地方税来源，主要用于满足地方政府提供公共服务的开支，如教育、医疗和社保等，受益的主体和纳税主体高度一致，因此，征收房地产税是自然的选择。

从国际上来看，美日等国的房地产税是基层地方政府的主要税收来源，用于居民所在区域的教育及公共服务的支出，体现了房地产税的公益性。2015年，美国房地产税占地方政府税收72.1%，是第一大税收来源；而日本房地产税占市町村级税收近40%，是地方税收的第二大来源。

对我国来说，在房地产存量市场越来越大的现实条件下，通过征收房地产税，可以促使地方政府有一个稳定和持续的财政收入来源，以纠正这些年来各地政府过度依赖土地财政的情况。

另外，根据国际经验，在所有国家的房地产税制度安排里面，都有一些税收优惠。如制订一定的扣除标准，或者是对一些困难的家庭、低收入家庭、特殊困难群体给予一定的税收减免等。对于我国来说，从房屋具有的基本的安居保障功能出发，在税制设计环节，应当根据中国经济社会阶段性发展状况，允许扣除一定的减免标准(免税额)，这种免征标准尽可能惠及广大的民众群体，减轻他们的额外负担。

但是，若按照现有上海、重庆试点方案中确定较高的免征额，则实际上是达不到构建房地产市场长效机制、拓展地方税源的效果的。2016年上海房地产税收入为171亿元，仅占上海税收收入总额5626.9亿元的3%，重庆房地产税收入为56.88亿元，占本级财政税收收入1438.4亿元的4%。与此同时，2016年上海土地出让收入高达1578亿元，重庆为705亿元。根据两个城市的试点统计数据，房地产税相对土地出让收入显然明显偏低。

综上，税率标准设置和减免范围需要平衡好税收筹集和民生保障两个目标，在尽量减轻居民额外负担的同时，也要逐步促使房地产税实现税收筹集的功能。

二是方案设计要避免实际操作中的套利行为。房地产税是在房屋保有环节进行征税。由于税收的刚性特征，它可以在满足人们安居合理需求的同时，通过增加房屋持有成本的方式抑制投资与投机需求，以及调节收入分配的功能。从供给端来说，可以提升房屋实际的安居使用效率，降低仅只是为了获取房屋的资本增值所可能发生的空置率，从而提升全社会的资源配置效率。但如果方案设计不周，则可能适得其反。

一个重要方面是，在具体征收方案设计时，需要尽量避免实际操作中的套利行为和扭曲现象。一种普遍的免征观点是，对持有首套住房的安居性住房免税，以体现房产税的安居保障功能；对超过一定面积的住房进行累进征收，以体现多占用资源多纳税的收入与财富分配调节功能。然而，如果采用首套免征方案，则可能导致“假离婚”行为明显上升，也可能出现部分群体通过房屋置换规避纳税义务，导致大户型受到追捧，形成价格的“剪刀差”。如果采用人均面积减免，则将掩盖实质上的不公平，因为面积上同质的住房可能存在较大的价值差异，而价值才是住户更加关心的变量。就中心城市而言，中心豪华住宅楼与郊区一般住宅单价差异相当大，同等的面积减免而不考虑市场价格可能会加剧财富分配不均的状况，这一点与房地产税的预期功能定位是相悖的。

何时征收

“立法先行”是房地产税推出的前提，另外，根据“充分授权、分步推进”的原则，在房地产税法出台后，具体实施细则的制订和实施时间的选择将交由地方政府执行。

一是按照“依法治国”、“税收法定”的指导方针推进房地产税立法。当前房地产税是根据国务院的暂行条例来进行征收的，拟推出的房地产税作为一个“新内涵”的税种，其推出需要履行立法程序，而立法需要遵循法律的稳定性、连续性与废、改、立相结合的原则，在修改、补充或制定新的房地产税法时，应保持与原有税法的承续关系，即将在原有税法的基础上，结合新的实践经验，修改、补充原有的税法和制定新的税法。

二是按照分城施策、循序渐进的原则选择推出时机。立法后的实施由地方政府结合实际情况具体实施，并且全面落地也将有一个循序渐进的过程。

房地产税推出后对经济带来的影响，是地方政府制定实施细则和选择推出时机的重要考量因素。房地产税是在房屋保有环节进行征税，由于税收的刚性特征，它首先可以通过增加房屋持有成本的方式抑制投资与投机需求，以此减少市场的总需求。一二线城市和三四线城市的房价相差很大，市场的供需矛盾也相差很大。这就要求地方政府在“充分授权”下，在房地产税法基本框架下，根据推出房地产税对当地房价带来的影响，对土地出让金收入的影响，以及银行坏账及营商环境的影响，相机推出。

反观当前的进展，目前房地产税立法正处在第一步起草阶段。环保税从向国务院提交草案至人大常委会表决通过历经两年以上时间，至正式施行超过三年。参考环保税立法程序，房地产税立法至少还有关键两步要走，即全国人大(常委)审议和表决通过阶段，另外立法完成至正式实施中间仍有一段衔接期，预计房地产税正式实施还需要一段时间。

因此，推出房地产税是加快建立现代财政制度、理顺中央和地方财政关系、优化税制结构的重要举措，在当前的环境下可以说是大势所趋，同时这一举措又和广大人民的利益切身相关。为此，既要进行宏观层面的统筹规划，促进社会公平，又要做好相关配套措施，才能切实落到实处。