农村土地"三权分置"改革怎么实现

2025-02-22 03:58:42

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回答1：

日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，就农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提出实施意见。文件指出“三权分置”改革“有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。”关于农业现代化，社会上一直流行着一种观点，只有赋予和保护农民流转土地的权利，才能推进土地流转、实现农业现代化。农村土地“三权分置”改革实现需要注意一下几点：
强化土地承包权的产权强度可能会适得其反
很多人认为，为促进承包地经营权流转，必须把农户承包权做大做实。唯其如此，方能令承包户放心地流转土地。受此理念的影响，当前“三权分置”改革的着力点是不断提高农民承包权的产权强度。一是赋予农民土地流转的处分权利，二是土地确权登记颁证工作将农民的承包权固定在特地的地块上，三是将承包经营权设置为用益物权。这样土地承包权实现了从生产经营自主权向用益物权、乃至“准所有权”的重大转变。在农业经营和土地流转上，中国农民获得了与日本农民基本相同的土地权利。根据日本的经验教训，在土地小规模、分散化占有条件下，如果强化土地的私人财产权利属性，会阻碍经营权流转。我们在农村调查发现，随着农民的土地权利日益私人财产化，日本土地流转的困境在我国农村也普遍存在。
一是土地成为农民的私人财产，农民将土地作为保值增值手段，或者作为“乡愁”、家产等保留，宁愿抛荒也不愿意将土地流转出去。在城市化扩张时期，农民普遍存在征地预期，即使不耕种土地也坐等土地升值。东亚社会农民普遍存在惜土情结，土地不仅仅是纯粹是生产要素，还是农民的家产、祖业，还寄托着农民的家乡观念。农民即使不愿意耕种土地也不一定将土地流转出去，这使得弃耕撂荒与土地流转率低并存。2010年日本抛荒耕地面积为39.6万公顷，占全国耕地总面积的10%左右。
二是农民成为“二地主”，凭借其强大的土地承包权利提高土地租金，导致“地租侵蚀利润”的后果。我们在上海农村调查发现，每亩土地扣除生产成本后的纯收益只有1000多元。但当地的土地流转租金普遍高达800-1000元，甚至有的土地租金达到1500元。某村有土地2700亩，土地租金每亩1000元，由于没有人愿意流入土地，只能由村集体和区农委代为管理。甚至有些农民要求地方政府给其安排工作和提供养老保险，否则其不流转土地致使所有农民的土地都无法流转。土地承包经营制度成为一项保护“二地主”收租的权利，而不是保护实际耕种土地的经营者的权利。
三是农民日益强化的土地权利更加难以整合，阻碍土地集中连片流转。不同农民流转土地的意愿不同，在流转意愿上，有的农民愿意耕种土地，有的农民愿意流转部分土地，有的农民愿意流转全部的土地，有的农民视土地租金高低决定是否流转土地；在流转时间上，有的农民愿意长期流转，有的农民愿意短期流转，还有的农民只是季节性流转。在土地细碎化条件下，农民的流转意愿不同，导致土地分散化流转。由于土地流转不集中连片，不少种田大户因此放弃了土地流转和规模经营。我们在湖北沙洋县调查发现，赵某在赵村7组流转土地170亩，涉及到22户，有2户不愿意流转。赵某不仅在土地流转过程中要依赖村干部与农民协调各种关系，而且在土地利用过程中与没有流转土地的农户产生了很多纠纷：病虫害防治不一致，排灌纠纷，机械过田毁苗等。赵某经营1年就放弃了土地流转，部分土地只能抛荒。
虽然“三权分置”改革强调落实集体所有权，但日益强化的承包权“所有权”化，客观上虚化了集体所有权，使农民集体丧失了统分结合双层经营体制中的集体统一经营功能。由于土地小块占有，“三权分置”改革强调保护农民的土地承包权利，反而致使农民的流转权利难以实现。这实际上是陷入“保护农民权利反而损害农民利益”的悖论。并且由于土地承包权做大做强，导致土地租金过高、土地分散化流转，降低了经营者流入土地的积极性。可以认为，“三权分置”改革以强化承包权为手段，反而架空了集体所有权，僵化了土地经营权。
落实集体所有权是出路
我们在农村调查中发现，一些农村地区通过落实集体所有权，发挥集体的资源配置功能，实现了土地的集中连片流转。以安徽省繁昌县为例，农民拥有是否进行土地流转的选择权，农民集体根据农民的意愿配置土地资源。愿意耕种土地的农民从集体获得连片的承包地，农民集体将外出务工农民的土地集中连片流转出去，外出务工农民获得土地租金。农民集体每5-10年重新调整一次，重新集结农民流入、流出土地的意愿。
农民的意愿和利益并不是一成不变的，例如，对于外出务工的农民而言，重要的不是对特定地块的承包权利，而是返回农村时继续耕种土地的权利。繁昌县的做法是根据农民的不同意愿以不同的方式实现农民的土地承包权，这种灵活性与农民需求的差异性和变动性相匹配。需要耕种土地的农民可以获得集中连片的承包地，并且在需要进行土地流转时候可以将土地流转出去。外出务工农民的土地承包权价值化，可以获得土地租金，并且以后返回农村时可以继续耕种承包地。
经营者可以获得三个方面的好处，从而真正激活了土地经营权。一是经营者只需要与村集体谈判，不需要与几十上百个甚至上千个农民谈判，从而降低了土地流转的交易成本。二是集体统筹资源配置，解决了农民土地流转差异性导致的土地流转分散化和“插花地”问题，经营者可以获得集中连片的土地。三是土地流转期限为5-10年，稳定了经营者的生产预期。在分散化土地流转阶段，繁昌县一个家庭农场只能经营50亩左右的土地。这既是由于家庭农场主无法与数量众多的农民谈判，获得足够数量的土地，更主要的原因是土地流转不集中连片限制了农业经营规模。在集中化土地流转阶段，繁昌县家庭农场的土地经营面积一般在100-300亩之间。
这种土地流转模式的核心在于真正有效落实了集体所有权配置土地资源的权能，最大限度地实现了土地承包者的利益，激发了土地经营者的积极性。这种土地流转模式实现了公平与效率的有机统一。土地承包权根据公平原则分配，农民有耕种土地的权利，外出务工农民不耕种土地可以获得土地租金，实现了土地的公平分配和农村社会的稳定。土地经营权按照效率原则分配，农民集体通过市场化方式将农民不愿意耕种的土地流转给规模经营者，促进土地利用效率的提高。土地集体所有制可以很容易地解决人地分离问题，在农村人口没有完全非农化转移的条件下可以实现土地集中连片流转。
农民集体配置土地资源的合法性在于，我国采取土地集体所有制，土地是集体的公共生产资料，而不是农民的私人财产，集体可以根据农民的需求配置土地资源。相反，日本采取土地私有制，村庄共同体或者村社没有配置土地资源的权利，细碎化的土地资源难以有效整合，以分散农民为主体流转土地难以扩大土地经营规模。根据日本的经验教训，在土地细碎化且农民具有惜土情结的条件下，不断强化农民的土地权利，可能会适得其反。繁昌的经验实践表明，发挥集体的土地资源配置功能，实现土地的集中连片流转，可以更好地实现土地承包者和经营者的权利。“三权分置”改革应警惕走入“日本陷阱”，其改革目标的实现取决于如何真正有效地落实集体所有权及其土地资源配置功能。

回答2：

推进“三权分置”这种重大的理论创新，意味着一系列政策改革和法律修订要同步进行。
国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示，土地承包经营制度、农村集体产权制度改革都会进一步推进，与之相关的土地承包法、物权法等法律修改有望加快。
针对“三权分置”的重点，农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇撰文称，这项改革重在放活经营权。经营权在更大范围内优化配置是农业适度规模经营和发展现代农业的重要前提，独立的经营权体现了农业生产的要素功能。他表示，“三权分置”下经营权流转以及在更大范围内优化配置，自给自足生产的农户和兼业农户必将大量减少，而以提供商品农产品、实现效益最大化为目标的家庭农场、合作社、农业产业化经营组织和农业企业为代表的“新农民”将不断成长发育，随之将大幅度提高农业质量效益和竞争力，这是构建现代农业经营体系的基础和方向。

据了解，目前全国三分之一的土地已经流转，全国2.3亿户承包土地的农民中，6600万户或多或少地流转了土地。此外，自去年8月份国务院正式启动农村承包土地的经营权抵押贷款试点工作以来，目前已经有近300个县级行政区开展了相关试点。这些都是放活农地经营权已经取得的重要成绩。
实际上，除了放活经营权，农地承包权的政策制度接下来也面临重大调整。自上世纪70年代末开始实行家庭承包经营制度，1984年提出承包期15年不变，到1993年又提出15年到期之后再延长30年不变。这意味着，现行土地承包关系普遍将于2030年或2033年到期。目前，适时就二轮承包期满后耕地延包办法、新的承包期限等内容提出具体方案，也都已经排上政府的工作日程。
据悉，虽然农户土地承包权重在稳定，但是随着目前国内部分地区针对土地承包权改革的探索进入深水区，针对部分地区撂荒严重的问题，土地承包权的有偿退出也零星开始出现了试点。
在今年全国两会上，全国人大代表、重庆巴南区委书记李建春表示，巴南农户正在尝试包括土地承包经营权在内的四项权利自愿有偿退出，引发关注。记者日前在巴南区采访获悉，巴南区利用重庆主城九区纳入国家新型城镇化试点的契机，探索了“八步工作法”，主要是先确定前期投资业主，限定试点区域；再征求农户意见，由农户与业主协商达成退出补偿协议条款，业主出资对农户予以补偿，农户将土地权利退还给集体组织，再由村集体将其流转给业主；三方签订协议。据了解，目前巴南区天星寺镇芙蓉村学堂堡社已有7户农民自愿退出，实现直接财产性收入375万元。

绿满家实业有限公司董事长毛良模是首批农民土地承包经营权退出的业主方，也是土生土长的原芙蓉村村民，他告诉记者，“每次回老家，看见大片的耕地撂荒，都很心疼。有了点钱，就把大伙手里的地流转过来，自己耕种。但是单纯种地总是亏损，后来就想发展旅游业、养殖业把产业链拉长。可是流转过来的土地，剩余年限只有十多年，农民考虑十几年后接收土地时会比较麻烦，不许我们整治。”
据悉，毛良模现在最担心的是自己的权益得不到保证，毕竟当前尚无明确的法律条款可以保障业主权益。

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