如何解决土地流转后农民生活保障和就业问题

解决土地流转后农民生活保障和就业问题的办法：
　(一)加强管理，严格控制征地
　　土地是不可再生资源，我国又是一个耕地贫乏的国家，要用占世界总量不足1/10的耕地养活占世界1/5的人口。同时，土地又是农民赖以生存的基础，征用土地涉及到经济、社会等各方面的问题。因此，要强调”地是民生之本”要有节约用地的责任感和紧迫感;要坚决贯彻执行国务院办公厅《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》精神，进一步治理整顿土地市场秩序，“实行最严格的土地管理制度0;要完善法律法规，进一步明确征地目的，缩小征地范围。对有禁不止，突击审批，以各种借口拒不纠正违规设立开发区的行为，要追究有关领导和当事人的责任。对已清理出的开发区，该撤销的要坚决撤销，该核减面积的要坚决核减。
　　(二)规范征用行为，合理补偿失地农民
　　在很多国家，给予被征地者的补偿往往要超过土地的市场价值，既有利于保证被征地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。目前，在江浙等地，已经出台了《关于对失地农民实行生活补贴的实施意见》、《关于做好农户承包地使用权流转工作的若干意见》和《关于实施3宅基地管理暂行办法4的有关补充意见》等政策和法规，对保护失地农民利益作出了具体规定，并收到了一定的效果。其它地方也应该根据当地实际情况，处理好土地开发与维护农民群众根本利益的关系。国家可以考虑改革我国现行土地制度，使农民集体所有的土地物权化、股权化。可以借鉴国际经验，制定符合市场经济一般要求的《土地公平交易法》，从法律上支持农民集体所有的土地按照市场效益原则自由流动，保障农民从工业化、城市化中得到合理经济利益。同时，认真执行《土地管理法实施条例》规定，发现土地征用中出现与民争利、暗箱操作等各种违规的做法，要坚决予以纠正;对违反党纪政纪、触犯刑律的，要移送纪检监察、司法机关追究责任。
　　(三)建立失地农民保障基金，健全失地农民社会保障制度
　　设立失地农民社会保障基金，专款用于失地农民的社会保险，有助于降低他们面临的风险，促进社会稳定发展。征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社保障基金的主要来源，为此，可以考虑改革现行的征地补偿和安置办法，修改《土地管理法实施条例》，在土地补偿资金中增加”社会保障基金”内容，为建立失地农民社会保障基金提供法律依据。严格区分公共利益和非公共利益两种征地行为，采用不同的征地补偿和安置标准。对于非公共利益占用农民集体土地，安置补偿除了为农民办理失业、大病、养老等保险方法外，应引入谈判机制，由用地单位和农民集体谈判确定补偿安置费。同时，出台《失地农民保障条例》，从法律法规上保障失地农民的利益。一是最低生活保障。1999年国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，目前，浙江等省市也出台了城乡一体化的最低生活保障制度。在国家出台失地农民保障的政策前，各地要自觉做好失地农民的最低生活保障工作。二是养老保障。农民失去土地之后，尤其要关心养老问题。失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。三是医疗保障。医学科技的进步，提高了医疗服务水平，在保障和提高居民健康水平的同时，医疗费用大幅攀升。高额的医疗费用支出，对失地农民是巨大的压力。因此，医疗保障也是失地农民社会保障的重要内容。四是受教育和培训的机会。美、日等国家都非常重视普通教育和职业培训的作用，以发挥非物质性的社会保障对现代化的重要作用。从1960年代开始，美国颁布了许多关于职业培训和职业教育的法令，通过职业培训，提高了劳动者素质，有利于就业，在一定程度上缓解了失业问题，成为社会保障不可缺少的组成部分。长期以来，我国农民由于缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，失去土地后，竞争能力十分有限，面临极大的风险。为失地农民提供受教育和培训的机会，既可以提高农民素质，又可以减少保障基金的支出，增加就业岗位。
　　(四)改革土地产权制度，进行农村土地经营，使农民变股民、市民，变失地为经营土地
　　要从根本上解决征地中存在的诸多问题，就必须用发展社会主义市场经济的思维模式来探讨农民的土地征用问题。首先要明晰农民的土地财产权。根据产权理论，农村集体建设用地使用权、农用地承包权和经营权都直接来自于农民集体土地所有权应归属于农民集体土地产权体系中的使用权。因财产的所有权属于物权，使用权则是由这一物权派生的“准物权”。之所以对农地实行“流转”，而不是称为“交易”并非简单的约定俗成。事实上，流转只是在农民土地财产权利缺少应有界定情况下的一种模糊定义。正是在农民土地承包权和经营权缺少法律法规的充分保护下，给“流转”主体通过行政手段强制性剥夺农民提供了机会和依据。所以应尽快明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有”占有、使用、收益、处置0的完整物权制度，切实保障农民土地财产的合法权益。二是建立健全平等的土地交易制度。对经营性建设用地，不能采取强制性征地，应在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，参照国有土地出让办法，建立健全农民集体建设用地使用权与国有土地使用权并轨入市的交易制度。对协议出让农民集体土地使用权的，无论是出租土地的租金、入股土地的股权，还是转让土地使用权的价格，必须由农民集体土地所有者代表、土地承包经营者和投资方共同组成的协商组织谈判确定，达成的协议须受本集体经济组织成员监督。三是建立公正的农地流转收益分配机制。为了让农民从土地上获取长久稳定的收益，江苏省吴中区重点加快推进了农村社区股份合作社、土地股份合作社和专业合作经济组织这三大改革。该区木渎镇金星村率先成立苏州市第一家农村社区股份合作社，实现当年每户农民分得红利413元，次年每股股金分红930元，实现了集体增效、资产增值和农民增收。安徽芜湖试行农民集体所有建设用地使用权流转的试点，核心是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。其它地方也可以参照上述经验，对经营性项目所征用的土地，允许原土地所有者和承包者以土地作为资产参与开发和入股经营，获得土地增值带来的收益。对失地农民宜采用土地入股的方式，让他们从土地上得到长久稳定的收益。
　　(五)加强扶持和引导，解决失地农民就业问题
　　就业是民生之本，对于失去土地的农民更是如此。从某种意义上讲，解决失地农民的就业问题，实际上就是从根本上解决他们的社会保障问题。要把失地农民统一纳入城镇劳动力市场体系，统一管理，建立城乡统筹就业机制、统一的劳动力市场和劳动预备制。积极制定实施失地农民的保护性就业政策和措施。出台倾斜政策，鼓励自谋职业。尽快把失地农民就业纳入再就业工程范畴，失地农民从事个体经营，实行税费减免。拓宽就业渠道，营造就业空间；大力发展以劳动密集型为主的加工业，支持失地农民开办企业，鼓励用地单位优先安排失地农民。加强就业培训，提高竞争能力。
　　(六)为失地农民提供法律援助和保障
　　失地农民是一个社会弱势群体，当他们的权利受到侵害时，往往没有能力支付维护自身权益所需的各种费用。这就要求为失地农民提供法律援助和保障。一方面，有关部门要将解决失地农民保障问题作为实践”三个代表0思想的重要内容，尽快制定和健全有关失地农民保障的法律、法规。一方面，要充分运用现有的法律依据和手段纠正农村土地征用中的种种不规范行为，维护广大农民群众的根本利益。

　　农村土地流转后土地保障功能如何存续

　　从理论上讲,土地是一项重要的生产要素,依据市场信号进行最优配置而参与生产经营,体现的是生产功能;而农民的生存、就业、养老等保障问题应依靠建立社会保障制度来解决,社会保障由社会来承担,农民的生产和社会保障是相互独立的。但在我国特殊国情和制度背景下,土地体现的不仅是生产功能,还充当着农民可以长期赖以生存的保障功能。在农村社会保障制度缺位的情况下,以土地为核心的家庭保障承担着农民的全部保障项目。可以说土地是一种综合性保障载体,它包含最低生活保障、养老保障、医疗保障、失业保障等城市人口所具有的基本保障项目。然而随着城市化进程的加快,土地流转成为必然,在农村正规社会保障缺失的情况下,土地流转后农民的社会保障问题如何解决成为一大难题。

　　一、目前土地保障功能存在的问题

　　1. 失地农民原土地的保障功能得不到延续,影响社会的稳定和城市化进程农民失地是城市化和工业化的产物,是城市化进程中不可避免的客观现象。但在我国现有城乡分割的社会保障体制之下,农民失去土地后,难以进入城镇社保,再加上征地补偿标准太低,安置不到位,使依附在原土地上的保障功能无法得到延续,失地农民无法获得必要的社会保障,从而面临着生活、就业和社会保障等一系列问题。这些问题如若处理不当,很容易引发社会矛盾,进而影响社会的稳定和城市化的进程。

　　2. 农民工土地保障功能没有合理转化,土地规模经营难以实现

　　农民工为城市建设做出了重大贡献,但却没有得到城市的承认,更没有被现行的城市社会保障体系所接纳。由于缺少必要的社会保障,他们即使没有精力和技能务农,也不轻易放弃土地承包权,在农村的农民亦未享受到由于农业劳动力的转移而使承包耕地面积增加的实惠,农户承包的土地规模无从扩大。同时,由于文化程度较高的劳动力的转移,承包土地留给妇女或年老体弱者耕种,相当一部分土地荒芜,使我国本来就十分紧缺的耕地资源处于闲置、浪费或低效利用之中,大大影响了农业劳动生产率和土地生产率的提高,进而影响着农村社会经济的发展。

　　3. 农业劳动者从土地获得的保障弱化,无法获得必要的社会保障

　　“入世”后具有比较优势的农产品市场进一步扩大,农业产业结构调整、农业分工深化直接导致农业风险加大。农户家庭作为基本的农业生产单位和市场组织,在农村社会保障体系不健全的情况下,基本上完全承担了农业生产过程中所有的风险。而近年来,农民从土地上获得的净收入下降,农业经营比较利益低,土地收入难以为农民提供必要的保障,土地保障功能持续弱化。农村的养老保险、医疗保险、最低生活保障等正规保障又由于农村经济落后,地方财力有限,致使保障对象覆盖面窄、保障程度低,对农民保障能力有限,而且这种救济性质的保障基本上也只能缓解贫困而不能预防贫困,农村社会保障形势严峻。

　　二、土地保障功能延续的必要性

　　1. 农村缺乏建立全面社会保障的现实基础

　　我国农民建立社会保障面临着保障对象庞大、保障基础薄弱和保障资金奇缺的现实。首先,农村人口众多,完全依靠国家投资建立农村社会保障根本不现实。我国农村现有7.45 亿人,给7. 45 亿人提供最低生活保障,不仅中国政府做不到,任何一个发达国家政府也做不到。给处在工业化进程中的边缘群体———农民提供现代意义上的全面社会保障根本不切实际。尽管政府痛下决心加大对农村社会保障制度建设的公共财政投入,但实际上拿不出更多的资金用于发展农村社会保障事业。正是由于目前农村还缺乏建立全国社会保障的现实基础,近年来,国家对农村社会保障的养老保险、最低生活保障和农村新型合作医疗制定的一系列政策和措施,其内容也主要是“坚持资金个人缴纳为主,集体补助为辅,国家予以政策扶持”的原则。

　　2. 农民的社会保障还不能完全脱离土地保障

　　社会保障应该遵循“适度保障的原则”,社会保障必须以经济发展水平为基础,高于经济发展的社会保障,不但难以维持,而且对整个社会和经济都是一场灾难。我国是一个农村人口占绝大多数的农业大国,是一个经济有相当发展,但还不发达的发展中国家。目前社会保障的制度安排只能使农户获得生存意义上的经济安全,国家和社区目前还不能在更高水平上为农户安排社会保障资源。因此,农民的社会保障的建设必须在加快建设农民正规社会保障的同时,仍要积极研究传统土地保障功能,探索土地制度改革、创新土地流转方式,延续土地保障功能,走保障模式、保障形式、保障水平多元化的农村社会保障之路。

　　3. 土地保障是转型期农村社会最大的稳定器

　　土地是农民最大的利益所在,也是农村最大的稳定因素。从制度经济学研究问题的角度来说,中国特色土地按人口平均分配,按户占有产权的农地制度起到稳定社会的作用。在庞大的人口压力、短缺的资源矛盾下,仍然能够基本维持安定,靠得就是小农平均占用土地这种基本制度及依附在土地上的保障功能。另外,目前城乡居民收入差距的扩大导致了社会的不公平,制度转换对农村社会结构的撞击,农村正规社会保障的缺失,很可能诱发农村社会的动荡。

　　如果社会矛盾激化到一定程度,不仅多年的发展成果要毁于一旦,甚至社会发展还可能会出现大幅度倒退。因此,在没有建立起正规的农村社会保障之前,土地保障仍然是农村社会最大的稳定器。虽然目前的农地经营降低了农业产出,但是这种产出损失完全被现有农地的社会保障功能所抵消,因为农地在养老、医疗、失业和基本生活等方面的作用远远超出了农业本身,对整个国民经济和社会稳定产生深远影响。因此,研究土地保障功能的存续在中国社会转型期显得尤为重要。

　　三、土地流转后土地保障功能的存续

　　1. 土地流转后土地保障功能存续的基本思路土地流转是实现规模经营的必然,要实现土地保障功能的存续,必须与土地流转联合构架。基本思路是:促进土地流转,设计合理的土地流转方式,通过土地流转的获利置换农民的社会保障,实现土地流转后土地保障功能的存续。土地流转的获利主要反映在两个方面:一是集体土地转为国有获利。集体土地流转为国有后,可以获得一定经济补偿;二是集体内部流转获利,通过集体土地的内部流转,可以使土地流转到经营能手手中,由其创造出更多的经济效益。其中土地流转的补偿标准是农民获利多少的关键,是土地保障功能得以延续的保证。下面就三类主要群体:失地农民、农民工和农业劳动者分别讨论其土地保障功能的存续。

　　2. 失地农民土地保障功能的存续

　　由于我国农村土地的双重功能、我国制度的特殊背景和土地所有制的特点导致了我国土地征用中财产权补偿的不完全,征地补偿标准太低,没有充分考虑失地农民社会保障问题,造成失地农民问题严重。

　　因此,笔者考虑通过提高土地补偿标准实现土地保障功能的延续,也就是说土地补偿费要充分体现土地的双重功能,由于土地的双重功能都是通过土地收入来实现的。因此,农民失地后,其土地补偿应该按原土地所有年限的收入进行补偿,按公式Y = X/ R[ 1 -1/ (1 + R) N ]进行贴现,式中,Y代表每个被征地农民应获得的土地补偿费用,X 代表土地平均年产值,R代表贴现利率,N 代表贴现年限。以重庆市荣昌县一征地补偿案例分析说明土地补偿费用的测算。项目区总面积1643. 50 亩,人均耕地面积0. 97 亩,根据荣昌府发[2005 ]86 号,统一年产值为1800 元/ 亩,按插入法计算土地补偿倍数为6. 15 倍,安置补助倍数为6. 3 ,则土地补偿费= 1800 ×6. 15 ×1643. 50 =1819. 35 万元。按本文的方法进行测算,荣昌县的平均寿命73 岁,项目区人口的平均年龄42 周岁,则土地补偿应按31 年进行,还原利率取6 %(结合国民经济增长和银行利率) ,则土地补偿费用= 1800/ 6 % ×[1 - 1/ (1 + 6 %) 31 ] ×1643. 50 = 2507. 24 万元。可以看出由此方法测算的土地补偿费标准比原《土地管理法》规定的土地补偿费标准要高出687. 86 万元。建议将此部分费用纳入失地农民基本社会保障建设中去,从而实现原土地保障功能的存续。

　　3. 农民工土地保障功能的存续

　　不同条件的农民工对土地的依赖程度各不相同,其土地的保障功能延续也可以采取不同的方式。按对土地依赖程度将农民工分成两类。一类是长期在城市工作,有相对稳定的职业、住所和收入来源,这部分农民工已经基本上脱离农村成为市民,但由于具有农村户口,在农村还拥有土地,社会保障还没有完全被纳入到城镇保障中去。这部分农民工看重的是依附在土地上的保障功能,而不是土地的生产功能,在没有合理补偿的情况,即使其收入基本上不是来自于土地,也不愿意放弃这最后的保障。二类是流动打工者,包括农闲时出来打工者和长年在外打工且经常变换打工地点的打工者。对这部分农民工来说,由于没有稳定的打工收入, 土地仍然是最后的生活保障。

　　农民失去了土地保障,现代社会保障又长期将农民拒之门外,使失去土地农民生活陷入因境,有失社会公平,不利于社会稳定,这种局面我们应该尽量避免。但如果已经长期脱离土地的进城农民仍保留承包地,不利于土地规模经营的实现,也不利用于农村劳动力的转移。因此,对于第一类农民工,最关键为其建立城镇社保。可以考虑实施“土地换保障”的做法,如果进城达到一定年限(3 到5 年) ,便将其纳入城镇户口,并且促使将农地有偿转让给国家,国家不支付现金,而是为这类农民工建立现代社会保障,国家将从农民工那里获得的土地进行分类,有必要用于城市建设或道路等基础设施建设的土地规划后使用,按市场价格进行计价;可以整理为大片土地的可以成片转让给专业农户或其他经济主体;其他的可以根据具体情况出租或转让。所获得的收入作为政府对农民工社会保障资金投入的主要来源,从而实现原土地保障功能的延续。

　　第二类农民工,流动性较大,还不具备完全脱离土地的条件,土地仍然是他们生存和生活保障的最后一道防线,但是由于长年在外务工,家庭劳力不足,暂时无力经营但又不愿放弃承包土地,可鼓励他们将土地的使用权其转包、租赁和入股等方式进行流转,获得土地流转收益,实现土地规模经营,提高土地利用效率,使他们在外打工获得收益的同时,也可以从农村土地流转中获得收益,从土地收益中获得保障。其中入股方式可以推动土地集中和农业生产结构的调整,但农户土地承包经营权在股份公司破产时难以清偿,即使清偿了,必然导致一部分农民丧失土地,因此在以此种方式流转时要特别注意尊重农户意愿,维护农民权益,可以参照重庆市涪陵区的做法,与入股农民签订《土地经营权入股协议》,声明不用农户的土地经营权为经营和财务活动担保,若股份企业按法定程序结算解散后,土地经营权无条件归还原农户。这几种流转方式由于农民工没有失去土地,土地对其仍有的保障功能,所以,流转价格均按土地生产要素价格成本为依据进行折算,建议实行农用地流转价格评估制度,保障农民的权益。这类农民工在一定时期内还将长期存在,他们没有条件纳入到城镇社保,必须推进农民工社会保障建设,当然,这需要一个过程,最初阶段应建立农民工最为关注的工伤保险、医疗保险以及困难救助制度,然后再逐步建立就业等其他社会保障制度。以上三种流转方式得到转包补偿、租金和股息可纳入农民工社会保障中去,从而实现土地保障功能延续。

　　4. 农村务农人口的土地保障的存续

　　农村务农人口的土地虽然没有发生流转,但土地保障功能弱化,只有通过提高农业经营效益和比较利益水平,激活土地的保障能力。从当前来看,要提高农业的经营效益和比较利益水平,应该双管齐下。一方面,积极促进农业结构调整,加快农业的产业化经营,优化农业结构,提高农产品的价格竞争力和农产品的加工增值程度。另一方面,适应“入世”以后农业政策调整和提高农业竞争力的需要,改善政府对农业的调控方式,优化农业的发展环境。特别要加强政府对农业基础设施、农业科技、农产品营销等方面的支持,改善支持方式,在促进土地流转的同时,激活土地的保障功能[。当然,农村的社会保障还应该在坚持土地保障的同时,依据经济发展水平,积极探索正规社会保障在农村的运作模式,走多元化的农村社会保障之路。

　　四、结束语

　　在城市化和工业化过程中,一方面会产生大量的失地农民和农民工;另一方面对土地的需求也会增加,土地流转加快,规模经营得以实现。土地对农民的保障性也在逐渐提高。经济发展到一定程度的时候,地价也会相应提高,土地就具备了对农民进行保障的物质基础。因此,进行土地流转,实现规模经营,促进社会经济发展,就是土地保障得以存续的最好方式之一。