中国养老保险的发展历程

2024-11-29 20:20:07

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回答1：

我在菲特:现代社会保障制度是在哪里产生的?介绍了现代社会保险制度的起源,这次说一说中国养老保险制度的发展。
      中国的养老保险制度以新中国成立为起点,经历了从无到有、从小到大、从城镇到农村、从职业人群到城乡居民的发展过程。
      原人社部副部长胡晓义在谈中国养老保险制度历史沿革时,将这个过程划分了三个阶段:
      第一阶段 1951年--1984年建立与发展
      第二阶段 1985年--2000年改革与探索
      第三阶段 2001年--2010年整合与完善
1第一阶段
初建社会化养老制度
      中国的城镇养老保险制度起步于20世纪50年代初,以《中华人民共和国劳动保险条例》的颁布此历喊为标志。在1948年12月,东北行政委员会发布的《东北公营企业战时暂行保险条例》的基础上,发布修订的。1951年2月23日,政务院第73次政务会议通过《中华人民共和国劳动保险条例》,51年3月1日起生效,标志着我国企业职工养老保险制度的建立。注意,这时的参保人范围是城镇企业职工。
      从1951年开始到“文革”前,我国初步建立了养老保险制度,不仅规定了统一的支付条件、待遇标准和缴费比例,而且规定劳动保险金的30%上缴全国总工会做为社会保险总基金,对各地和各企业进行调剂,实际上实行了全国统筹。史料记载,早在1957年,全国实行《劳动保险条例》的企业职工就达1600万人,同时,不具备实行《条例》条件而与企业签订集体劳动保险合同的职工也有700万人,使社会保险制度的覆盖面达到了当时国营、公私合营、私营企业职工总数的94%。对照1952年国际劳工大会通过的102号《社会保险(最低标准)公约》的规定,可以说,这一时期我国的社会保险制度起点确实高,发展相当快。
      《条例》规定:
      甲、男工人与男职员年满六十岁,一般工龄已满二十五年,本企业工龄已满十年者,由劳动保险基金项下按其本企业工龄的长短,付给养老补助费,其数额为本人工资百分之三十五至百分之六十,至死亡时止。
      乙、女工人与女职员年满五十岁,一般工龄满二十年,本企业工龄已满十年者,得享受甲款规定的养老补助费待遇。
      这里对男、女工人退休森野年龄的规定,至今仍然生效。
      根据《条例》中对退休后工人待遇的规定,一般工龄大部分职工都能达到上限,一般能够达到退休前在职工资的60%,再加上企业支付的其他福利性待遇,养老金替代率能够达到80%以上。
      建国之初,百废待兴,企业养老保险制度初建就达到如此高的养老金替代率(目前的替代率也仅在40%左右),起点非常高。而过高的养老金替代率造成企业负担过重,导致逐渐不可持续,成为日后企业养老保险进行全面改革的导火索之一。
动乱导致养老保险制度“沉降”
      1966年开始的“文化大革命”对各项工作造成了灾难性的损失,社会保险制度也未能幸免。在机构被撤、资料散失、政令不通的情况下,1969年2月,财政部发布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》,宣布“国营企业一律停止提取劳动保险金”,“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支,改在营业外列支”,从而取消了社会统筹的养老保险制度使之变成了企业保险。
      (胡晓义副部长在这里进行了解释:一些文章习惯称这一事件为“退回”到企业保险,但实际上在1951年前,我国并没有一个企业保险时期,所以无所谓“退回”;“沉降”一词虽然冷僻,但较为准确)。
      这一时期,制度虽然“沉降”,不再实行社会统筹,但保险标准被维持下来;人民生活水平提高缓慢,但基本待遇尚能支付。
整顿、规范和探索
      “文革”结束后,在百废待兴的局面下,1978年6月,国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》(机关事业单位)和《关于工人退休、退职的暂行办法》(企业职工)(即著名的国发[1978]104号文件烂碧),针对“文革”中出现的不正常现象和过去制度的缺陷,重新规定了离退休的条件及待遇标准。
      我国养老保险制度发展的第一阶段几经波折,起伏跌宕,但发展的线索是清晰的。在这一个阶段上,我们搞养老保险的目的有两个:前半段主要是改善人民生活,巩固新生政权。二十世纪五十年代初,国民经济正处于恢复中,人民生活还极困苦,国家很穷。适时地实行社会保险制度,实现了我党早在革命根据地时期就提出但因客观条件不能达到的“实行社会保险制度,年老、残废可以领取残废及老弱优恤金”的目标(1931年中华苏维埃共和国《劳动法》),体现了人民政府代表人民群众利益的政权性质。后半段主要为计划经济体制服务。50年代后期计划经济体制逐步形成,在其后的多年里,虽然退休人数不断增长,但养老保险3%的筹资比例始终未变,这显然没有顾及职工的养老积累问题,只是在当时的退休规模下实行资金调剂,目的是集中更多的资金用于经济建设。直到“文革”期间,这一隐含的目的采取了与之对应的直接形式----把社会保险降为企业保险,连当时全国总工会积存的近4亿元社会保险总基金也缴解国库,转为财政资金。人们在回顾这一段史实时,通常归咎为“文革”的破坏,但未能解释为什么制度变更了,而基本标准仍得以维持且运行平稳;说是“由于广大职工的坚决维护”,未免太过表象化;实际上,深层的原因在于沉降后的制度并未改变适应计划经济体制的实质;虽然是企业保险,但企业是统负盈亏的,企业于中并无自身利益,也不承担最终责任---退休负担轻的,多出的利润上缴国家;退休负担重的,由国家补贴。从这一层面思考,也就可以解释为什么“文革”早在1976年就结束,而社会统筹直到将近10年之后才得以恢复的原因了。
      近年的研究表明:我国由于没有实行预筹积累的制度,至今累积了1万亿到3万亿元(2003前的数据)的养老保险“隐形债务”,其中相当大的一部分是在第一阶段形成的,这不能不说是一个巨大的包袱。但历史不能假设,一味的批判没有实际意义。应当看到,实行与计划经济体制相适应的养老保险制度是当时条件下的必然选择,它也不是完全没有积极效应的:计划经济时期集中资金建立起比较牢固的国民经济体系,形成了规模巨大的国有资产,虽无社会保障积累资金之名,但确实为今天解决养老保险的历史债务问题奠定了物质基础。2018年10月国务院国资委表示,国有资产划转社保基金的三户试点企业已经划转了国有资本200多亿元,同时着手研究第二批划转企业名单,有国有资产背书,解决“隐形债务”不是问题,参保人不必为这事担忧。
2第二阶段
重建社会统筹制度
      1984年,以党的十一届三中全会《关于经济体制改革若干问题的决定》为标志,我国经济体制改革进入了以城市为重点、以国营企业为中心的时代。虽然多年之后才提出社会主义市场经济体制的概念,但以今天的视角来看,十一届三中全会的决定实际上已揭开了从计划经济转向市场经济的序幕。在这个大背景下,谋求成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者的企业,再不能容忍自我负担畸重畸轻的养老保险制度了。于是从1985年起(少数地区从1984年就开始试点,如青岛、淄博),各地纷纷进行了重建养老保险社会统筹制度的试点。1991年,国务院颁布《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》(国发[1991]33号),养老保险从单方面的雇主负担逐渐变为由国家、企业、个人三方共同承担,在全国重新实行养老保险社会统筹制度。
      这时,统筹层次没有第一阶段时那么高了,降为市级统筹。而且还出现了一种特殊的统筹层次,行业统筹。要讲明白行业统筹出现的原因,需要先介绍下80年代后中央政府的财政状况和分税制改革。
      80年代改革开放后,中央政府对地方政府的管理是财政包干制度,地方收入高于预算的超出部分和中央政府五五分成,收入不足的中央补贴,这在改革开放初期起到了积极作用,但是随着地方经济发展。地方政府不愿多收,藏富于企,多收的要和中央分吗,这个财政包干政策就这样逐步把中央政府给包死了。中央政府财政收入在国民经济中占比越来越小,中央财政薄弱,沿海省市富裕,中央还要对落后的中西部地区转移支付,中央财政捉襟见肘。所以到了90年代初,时任国务院副总理朱_基开始力推分税制改革,当时改革的难度也是非常大的,搞分税制等于中央和地方重新分蛋糕,地方政府方面阻力很大,由国务院副总理带队一个省一个省的谈,到94年正式实行分税制财政管理体制。
      所以正是由于当时中央财政薄弱,在90年代初企业职工养老保险制度改革时,养老保险分化出了行业统筹的一种统筹层次。他得以出现的根本原因是当时中央政府和中央直属企业自身的利益驱动。
      中央政府方面,让直属企业参加地方养老保险统筹会减少企业的上缴利税。获准实行行业统筹的11个行业都是以全行业为单位直接向中央上缴利税的。这些行业经济效益普遍高于全国平均水平,相较于地方企业而言,职工结构相对年轻,需要赡养的老年人口少,在现收现付制下,只需提取较低的养老保险费率,企业留存的利润较高。据统计,如果当时将行业统筹改为地方统筹,每年需向地方多缴纳约50亿元的养老保险费用,这样会显著降低向中央缴纳的利润总额,所以中央政府有动机支持。
      中央直属企业方面,行业统筹能最大限度保护自身利益。一是行业内养老保险可略高于社会平均水平;二是实行现收现付模式所剩余的养老基金可留在行业内,没有其他行业养老负担沉重的问题存在;三是巨额的养老基金可在系统内运转,在管理不明确时,可弥补生产性经营资金的不足。(据慈勤英《关于基本养老保险统筹“条块之争”的思考》)
      第一个申请行业统筹的企业是当时的水利电力部,其以“水电施工企业地处偏僻地区、无固定生活基地和跨省流动施工”等为主要缘由申请实行行业统筹。为尽快推动养老保险制度步入实质性改革阶段,1986年7月8日,原劳动人事部、财政部批转水利电力部《关于直属企业试行离退休费用统筹的请示》(财综字[1986]第80号)的文件中,同意水利电力部直属企业试行离退休费用行业统筹暂不参加地方统筹。此举引起了中央直属企业的连锁反应,之后的1987年、1988年两年中,邮电部、铁道部、中国建筑工业总公司、石油天然气总公司先后向国务院提出申请实行离退休费用行业统筹并获批准。1993年10月,国务院又以国函[1993]149号同意交通部、煤炭部、中国人民银行、民航总局、石油天然气总公司、有色金属工业总公司6个部门实行行业统筹。至1993年年底,全国共有铁道部、交通部、邮电部、水利部、民航总局、煤炭部、有色金属厂业总公司、电力部、中国石油天然气总公司、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行、中国再保险集团、中国建筑工程总公司等11个行业16个部门的所属企业实行了基本养老保险行业统筹。
      行业统筹引起了地方政府的不满,中央也意识到允许行业统筹不妥,随着我国养老保险制度改革的不断深化,1997年7月,国务院下发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号),正式确定了我国城镇企业职工的养老保险制度的框架,即通过明确职工和企业缴费比例,实现社会统筹与个人账户并存,逐步实行企业职工基本养老保险的省级统筹。
      1998年8月底,国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发[1998]328号)。除人民银行系统外,原行业统筹部门的管理职能全部移交地方管理。1998年9月起,电力、水利等11个行业的基本养老保险行业统筹移交地方并实行省级管理。
      1997年建立的企业职工基本养老保险制度,虽然引进了部分基金积累制,但始终没有对转轨成本(由现收现付制转为基金积累制,制度转轨前已退休和转轨前参加工作、转轨后退休的退休人员,即“老人”和“中人”遗留下来的隐形养老金债务)做出相应安排,该笔隐形养老金债务的压力一直借由社会统筹的方式缓解,从而使统账结合的养老保险制度在现实中演变为混账管理和空账运行的的模式。统账结合的养老保险制度实质上仍然是现收现付制,具有基金积累制内涵的个人账户沦为一个名义账户。
完善形成新的体系架构
      经过10多年改革,我国的养老保险制度出现了完全不同以往的崭新面貌:初步搭建了基本保险、补充保险(企业年金)、个人储蓄性保险的多层次体系框架,与国际上流行的“三个支柱”保障理论相契合;实行了企业与职工个人共同缴费、国家财政资助的筹资政策。年度收支规模超过了2000亿元;建立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式,使公平与效率的原则得到更充分的体现;开始形成养老金的正常调整机制,使离退休人员能够分享经济和社会的发展成果。
确保养老金发放,实施社会化战略
      1998年,国有企业改革进入了攻坚阶段。为解决好攻坚中不可回避的下岗职工和离退休人员的生活保障问题,中央提出了“两个确保的方针”,养老保险工作的目标集中在确保基本养老金的按时足额发放上。这一时期的养老保险制度走向了规范、统一。
3第三阶段
      第三阶段,基本上是在1997年建立的企业职工基本养老保险制度框架内进行细化、完善:明确个人账户缴费比例,逐步做实个人账户;扩大养老保险覆盖面,完成新农合、城居保的全覆盖;颁布《社会保险法》;实现机关事业单位和企业职工养老保险制度的并轨;完善省级统筹,逐步实现全国统筹。
      全文完。